Un análisis de las nuevas normas fiscales europeas

El 15 de octubre es la fecha límite para que los estados miembros envíen sus planes fiscales plurianuales para cumplir con las normas fiscales reformadas de la UE a la Comisión Europea (CE). Estos planes se pueden ampliar hasta siete años en presencia de inversiones y reformas estructurales coherentes con los objetivos de la UE. Los planes tendrán que moverse dentro de las restricciones definidas por la CE para cada Estado miembro, de acuerdo con el análisis de sostenibilidad de la deuda (DSA) en el que se basa en gran medida el nuevo sistema de normas fiscales.

En este marco, el DSA desempeña un papel crucial en la definición del perímetro de las políticas fiscales implementadas a nivel nacional. Al definir los márgenes de maniobra de los países individuales durante un horizonte plurianual, se supone que el nuevo esquema garantiza que el índice de deuda esté "en una trayectoria plausible a la baja o permanezca en niveles prudentes, incluso en situaciones adversas". Los criterios utilizados para definir las trayectorias de gasto requieren que, sin recurrir a una mayor consolidación fiscal, el índice de deuda pública caiga o permanezca por debajo del 60% del umbral del PIB al final del período de ajuste y en los siguientes diez años; el ratio de deuda debe caer con una probabilidad "suficientemente" alta; y el déficit fiscal debe caer por debajo del 3 por ciento y permanecer allí a medio plazo.

En un estudio reciente, hemos planteado preguntas importantes sobre el posible impacto de la ola de consolidación que los gobiernos tendrán que implementar para cumplir con las nuevas reglas. Analizamos la sensibilidad de los supuestos oficiales de la DSA sobre cómo la consolidación fiscal afecta el crecimiento y los ratios de deuda pública. Al introducir supuestos que están en línea con la literatura científica y son más realistas que los supuestos oficiales utilizados por la CE, mostramos cómo las consolidaciones fiscales resultantes del nuevo marco fiscal podrían afectar el crecimiento económico más negativamente de lo que sugiere la Comisión Europea, lo que también dificultará la reducción de los ratios de deuda pública. Esto es particularmente cierto en los países con altas deudas.

El análisis se centra en las cuatro economías más grandes de la UE, que comprenden aproximadamente tres cuartas partes de la actividad económica general en la zona del euro: Francia, Alemania, Italia y España. Estos últimos se enfrentan a diferentes desafíos en términos de reducción del déficit: mientras que Italia, Francia y España tienen que emprender ajustes históricamente grandes a partir de 2025, Alemania necesita un plan de ajuste mucho más modesto. Bajo un plan de ajuste de cuatro años, Italia está obligada a mejorar su equilibrio estructural primario en aproximadamente el 1,08 por ciento del PIB anual para cumplir con los nuevos parámetros. Francia y España tendrán que hacer un ajuste anual del 0,94 y el 0,89 por ciento del PIB, respectivamente, mientras que la consolidación requerida de Alemania es mucho menor, con un 0,11 por ciento anual.

Nuestro estudio identifica tres elementos clave que, en el contexto del modelo DSA utilizado actualmente por la CE, pueden llevar a una subestimación de los efectos negativos del crecimiento de la consolidación fiscal.

*Multiplicador fiscal. A corto plazo, una consolidación fiscal de mil millones de euros reduce la producción económica en 0,75 millones de euros (un efecto multiplicador de 0,75). Este valor multiplicador es presumiblemente demasiado pequeño, particularmente en tiempos de crisis y para las consolidaciones basadas en el gasto, y también es menor que en el estudio al que se refiere la Comisión de la UE.

*Persistencia de los efectos de consolidación. A medio plazo, la CE asume que el efecto multiplicador desaparecerá por completo tres años después del ajuste y que la producción económica volverá a su anterior trayectoria de crecimiento. Aquí también, la DSA se queda atrás de las propias publicaciones de la CE, que discuten los efectos de crecimiento negativos más duraderos. La literatura más reciente muestra que las medidas de política fiscal normalmente siguen teniendo un efecto a medio plazo.

*Ausencia de desbordamiento. La CE considera los efectos de la consolidación para cada estado miembro individualmente. Sin embargo, las medidas de austeridad en Francia, por ejemplo, también pueden tener un impacto considerable en la economía alemana dependiente de las exportaciones y, por lo tanto, en las finanzas públicas alemanas debido a los estrechos vínculos comerciales. Estos efectos secundarios de las medidas de consolidación fiscal son discutidos en otra parte por la CE como un factor de influencia importante, pero actualmente son ignorados en la DSA.

Las simulaciones presentadas en nuestro estudio comparan las proyecciones de DSA para el crecimiento del PIB y la relación deuda pública-PIB para Italia, Alemania, Francia y España basándose en los supuestos oficiales con escenarios alternativos obtenidos modificando los supuestos básicos, en línea con la literatura académica. Los cambios se refieren a un multiplicador fiscal algo mayor (0,9 en lugar de 0,75), una disipación más lenta de los efectos de consolidación (5 años en lugar de los 3 años) y la presencia de "spillovers" (la consolidación en un país también influye en sus socios en función de lo estrechos que son los vínculos comerciales).

Si se compara el escenario combinado (donde están presentes todos los cambios que se acaban de ilustrar) con lo que la CE prevé, surge una imagen más preocupante, particularmente para aquellas economías que actualmente muestran una alta relación deuda/PIB. Aunque el PIB vuelve a la trayectoria del PIB potencial original en todos los países ya en 2033, el débil crecimiento mientras tanto conduce a ratios de deuda pública significativamente más altos en 2038: +3,9 puntos porcentuales del PIB en Francia e Italia, +3,1 puntos porcentuales en España y +1,7 puntos porcentuales para Alemania.

En Italia y Francia, el PIB casi se estancará en el escenario de ajuste de referencia de la CE de 2025 a 2028. En nuestro escenario alternativo, la producción económica incluso se reduce durante este período de cuatro años. Debido a estos efectos, los ratios de deuda pública seguirán aumentando inicialmente a pesar de las fuertes medidas de austeridad. No es improbable que los objetivos de consolidación se pierdan en el proceso político bajo estas condiciones y que, por lo tanto, los gobiernos tengan que realizar ajustes fiscales aún mayores durante la recesión económica.

Los grandes países de la zona euro con altos ratios de deuda pública, Francia, Italia y España, tendrán que ajustarse significativamente más que sus pares de la UE. Estos países pueden experimentar efectos de crecimiento interno más adversos de lo que se espera oficialmente bajo las nuevas reglas fiscales. En particular, este será el caso si los multiplicadores fiscales son más grandes y/o si los efectos negativos de crecimiento a corto plazo del ajuste fiscal se disipan más lentamente de lo que la CE asume. Aunque un cambio de nivel en los ratios de deuda pública no tiene por que poner en peligro la sostenibilidad de la deuda a medio plazo, el estancamiento económico y un aumento mayor de lo esperado en los ratios de deuda pública a corto plazo pueden erosionar la confianza de los votantes y los inversores en bonos. Si se materializan los "spillovers" entre países, Alemania y otros estados de la UE con fuertes vínculos comerciales experimentarán un menor crecimiento debido a la postura restrictiva de política fiscal de importantes socios comerciales. Compensar el arrastre del crecimiento debido a la menor demanda de importación de los socios comerciales de la UE puede no ser una tarea fácil en el entorno actual. Esto es especialmente preocupante, ya que el motor alemán alimentado por la exportación se enfrenta ahora a vientos en contra renovados, como destacó Isabel Schnabel del BCE hace solo unos días.

Los resultados de nuestro estudio sugieren que se necesita urgentemente una discusión sobre los efectos negativos del crecimiento de la próxima política de austeridad y las implicaciones para las finanzas públicas. Los supuestos de la DSA son esenciales para las normas fiscales reformadas de la UE y deben discutirse científica y políticamente. Con el renovado enfoque en la austeridad, ampliar la inversión pública para hacer frente a los desafíos de renovar la infraestructura, el cambio climático y la soberanía europea se está convirtiendo en una perspectiva lejana. Como sugiere el reciente informe de Mario Draghi, los responsables políticos deberían estar abiertos a cambios que permitan más inversión pública, incluido un fondo de inversión europeo.