Financiación y gestión del Estado de Bienestar: ¿Autonómica, Federal, Confederal?

El mes de abril del año pasado publiqué en este semanario digital una evaluación de la cobertura y calidad de los servicios públicos asociados al Estado de Bienestar en nuestro sistema de descentralización autonómico. En este análisis evaluaba con una batería de indicadores, los educativos, sanitarios y de asistencia a nuestros mayores, servicios que representan gran parte del gasto que realizan las Comunidades Autónomas del Reino de España[1]. Y que explican cómo la participación del empleo público no estatal en el empleo público total pasó, entre los años 2002 y 2023, nada menos que del 38 % al 59 % del total (datos EPA del INE).

Aunque la corrosión de estos servicios viene siendo desde anteriores gobiernos, sin duda, generalizada en todo el territorio, en este análisis discriminaba entre CC.AA. que estaban muy por encima de la media en corrosión de su calidad y aquellas en las que la corrosión de la misma era menos pronunciada. Cuando se ordenan todas las Comunidades según este criterio, y se acompaña este dato del porcentaje de incremento poblacional de los últimos veinte años, se observa que -excepto en Castilla-La Mancha y Asturias- en todas las demás la variable demográfica está acoplada a la decreciente calidad y cobertura agregada en dichos servicios.

Así, Extremadura, Galicia o Castilla y León muestran un deterioro por debajo de la media porque al ser Comunidades con estancamiento o descenso poblacional en esas dos décadas, se "benefician" de una caída de la demanda de servicios educativos, sanitarios o de dependencia con la que alivian así la anorexia de una financiación insuficiente. Una anorexia creciente de ingresos que corrigen con el concepto de población ajustada, que compensa en cierta medida la caída de su peso demográfico, que es la variable clave de la financiación[2].

Y, en el otro extremo, la Comunidad Valenciana, Murcia o Canarias están sin duda sufriendo el máximo deterioro porque a esa financiación insuficiente se une una demanda creciente derivada de un crecimiento poblacional superior al veinte por ciento y máximo en España. Una tormenta perfecta: máximo deterioro con crecimiento demográfico al máximo (inmigración incluida).

En este contexto, concluía que el actual sistema fiscal y de financiación de las comunidades autónomas necesitaba un refuerzo urgente para corregir la corrosión de los servicios públicos (educación, sanidad y dependientes) que se observa de forma muy particular en las comunidades autónomas con mayor dinamismo demográfico y que -por tanto- no pueden "beneficiarse" de la caída progresiva de la demanda como ocurre en los territorios en proceso de despoblación prolongada. Este refuerzo sería necesario para al menos compensar la brecha acumulada de dos puntos en el PIB que vienen arrastrando sanidad y educación en lo que llevamos del siglo XXI en relación a la media europea. A lo que habría que sumar el esfuerzo en dependencia y servicios a las personas mayores. No bastará con pactar un nuevo modelo de financiación autonómica, sino se refuerza el modelo con al menos tres puntos adicionales de recursos sobre el PIB, recursos derivados de una reforma fiscal progresiva -y federalizante como veremos- en España.

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En enero de este año 2024 uno de los más conocidos expertos en el análisis de la financiación autonómica en España publicó una breve nota sobre financiación autonómica y local[3]. En esta nota, su autor razonaba y recomendaba un refuerzo urgente de los recursos del Estado para cuatro autonomías: Andalucía, Comunidad Valenciana, Región de Murcia y Castilla-La Mancha. Por un importe agregado de 3.277 millones de euros. Una propuesta que muy pronto los presidentes de dichas Comunidades asumieron como propia (El País de 24 de enero de 2024). Todas ellas Comunidades con un notable crecimiento demográfico y, salvo Castilla-La Mancha en mi ya citado análisis, con un singular deterioro de sus políticas de bienestar social.

Más allá de este urgente refuerzo, el autor de la citada nota señalaba un criterio central para una reforma del actual modelo en su punto 7: "Hay dos cuestiones fundamentales que sólo pueden resolverse mediante un pacto político. Una tiene que ver con el nivel de bienes y servicios públicos que queremos disfrutar y estamos en condiciones de financiar con impuestos y el otro el grado deseable de nivelación del sistema de financiación territorial, es decir, la intensidad en la redistribución de recursos entre territorios ricos y pobres".

El nivel del que queremos disfrutar se refiere, en mi opinión, a ese diferencial -de dos a tres puntos del PIB- entre el nivel actual y el deseable en un entorno europeo, que debemos financiar mediante impuestos. Pero ocurre que al abordar la nivelación de la prestación de servicios y la redistribución de recursos entre las regiones y nacionalidades del Reino de España, el autor sugiere que "el grueso de cualquier aumento de los recursos agregados del sistema... financiarse mediante un aumento de los impuestos regionales" (punto 8).

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Es en este asunto donde disiento de una tal propuesta por fiscalmente regresiva, porque es el Estado Central quien en el Reino de España controla los instrumentos fiscales con mayor potencial progresivo (IRPF y Sociedades), mientras que las comunidades autónomas muy probablemente, si hacen tal esfuerzo, sea con impuestos indirectos y regresivos. O, dicho de otro modo, se deberían acordar (entre el Estado y las Comunidades y Nacionalidades) los dos o tres puntos del PIB necesarios para dar cabida a la financiación reforzada del Estado de Bienestar (que en gran medida hoy gestionan las comunidades autónomas) en el Reino de España. Con cargo a una mayor recaudación a través de impuestos directos (IRPF y Sociedades) en el marco de una reforma fiscal integral.

Una reforma que debe realizarse en sintonía con un pacto fiscal federalizante[4] que blinde la financiación progresiva de un Estado de Bienestar con igual cobertura, al tiempo que permita, a través de una mayor presión fiscal directa, una cobertura por encima de dicho nivel igualitario para servicios considerados no básicos.

Hacerlo así no sólo garantizaría la financiación progresiva de un Estado de Bienestar reforzado, sino que, al mismo tiempo, se conseguiría una redistribución entre aquellos territorios con bases imponibles más altas y aquellos con bases imponibles más bajas. Lo mismo que ha de suceder entre personas, porque los más ricos, y los que tienen mejor salud, deben financiar parte de la atención sanitaria que reciben los que son menos ricos y tienen peor salud.

En ambos sentidos, se mejoraría el nivel actual de bienes y servicios de los que todos los ciudadanos del Reino de España quieren disfrutar (sin discriminación por nivel de renta) y dicho nivel sería homogéneo (sin grandes diferencias entre unos territorios u otros). Si así no lo hacemos, los riesgos de que el Estado de Bienestar sea financiado proporcionalmente más por quienes menos tienen, y beneficie más a los territorios con mayores niveles de riqueza serán muy altos.

Porque en mi opinión hay dos maneras de hacer que la lógica del mercado, y de lo que se pueda pagar, corrompa la igualdad de acceso a los servicios públicos. La primera privatizando su cobertura (dependiendo de si uno la recibe según su bolsillo, mantra del PP), y el segundo no mutualizando los servicios dentro de una estructura federal (porque entonces las naciones y regiones más pobres tendrán menos servicios porque no pueden pagarlos). Lo que aún en mayor medida sucederá en una deriva de concierto-cupo de perfil confederal en lo hacendístico (mientras se mantiene lo autonómico y de mercado único).

Necesitamos ir en contra de las dos lógicas de un sistema de bienestar social neoliberal. En favor de un sistema que garantice por igual a todos los ciudadanos, independientemente de su origen y nivel de ingresos -familiares o geográficos-, las mismas oportunidades educativas, sanitarias o de protección de la dependencia. Para cumplir, al menos, con el criterio del velo de ignorancia de John Rawls.

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Hablo de romper la lógica neoliberal con un pacto fiscal federalizante que supere el actual modelo autonómico por centrípeto y asimétrico al mismo tiempo. Por dejar demasiados recursos del régimen común en manos del Gobierno Central y por convivir con una antítesis confederal de Euskadi y Navarra. No siendo ni federal en un caso, ni federal en el otro.

Porque, en mi opinión, la construcción de una ciudadanía federal en el Reino de España no se va a conseguir -como ha propuesto recientemente el presidente de la Generalitat (20/3/2024)- replicando en esa nación el modelo vasco: " una soberanía fiscal total tal que la Generalitat pasa de recaudar el 9 % de los impuestos al 100 %".

En relación a esto, si contextualizamos el modelo de distribución de los ingresos presupuestarios actuales del Reino de España con el de otros países de estructura federal (datos OCDE de 2022) observamos que los ingresos del Gobierno Federal (Estado más Seguridad Social) se encuentran aquí ciertamente en un nivel nivel muy alto (72 %), mientras que en EE.UU. o Alemania caen al 60 % y en Canadá al 45 %, pero nunca por debajo de ese nivel. Y, a la inversa, que los ingresos de las nacionalidades o estados federados en el Reino de España son ciertamente bajos (sólo el 28 % del total) pero en ningún caso superan el 55 % (en el caso de Canadá) y se quedan en el 40 % en Alemania o Estados Unidos.

Dejar al Gobierno Federal sin una cuota de ingresos presupuestarios sustancial (para políticas de nivelación, cohesión y redistribución) (si el cien por cien de los ingresos fiscales los recauda la Generalitat), nos llevaría muy pronto a un acuerdo confederal que, si bien no es la independencia pura y dura, concreta la soberanía y autodeterminación de una manera menos fraternal y republicana que un pacto federalizante como el que aquí se defiende.

Porque un encaje confederal, con una radical distinción entre "nosotros" y "los otros" en el campo de las finanzas y los servicios públicos, deja muy poco terreno para los esfuerzos colectivos. Pese a que en el mercado, en los flujos comerciales, en las huellas ambientales o en el uso de los recursos naturales, se supone sí se mantendría una unidad española en la que todos seríamos "nosotros". Con una curiosa ciudadanía compartida para algunas cosas, pero no para otras.

Valga el ejemplo del peso de los votos en los órganos de Gobierno de los Bancos Centrales según el modelo y estructura de Gobierno (centralizado, federal, confederal). Pues bien, mientras en el Reino de España su Banco Central sigue una lógica absolutamente centrípeta, en una estructura federal (como en EE.UU. o Alemania) el peso de los Estados federados es muy significativo en su Gobierno (sobre el cincuenta por ciento de los votos), pero sin llegar al nivel de un BCE más cercano a una estructura confederal (pues en este caso los Estados tienen el setenta por ciento de los votos).

Y, a la inversa, en una estructura federal el peso del Gobierno Central Federal (en el caso de Estados Unidos o Alemania) duplica, en el consejo de su Banco central, el que tiene en una estructura confederal como la de la Unión Europea y su BCE.

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¿Cómo se están concretando las cosas en la actualidad en esta disyuntiva entre lógicas confederales de financiación y cobertura del Estado de Bienestar y lógicas federalizantes del actual sistema autonómico en el Reino de España?, ¿cómo distanciarnos de la lógica neoliberal con un pacto fiscal federalizante que supere el actual modelo autonómico por centrípeto y asimétrico al mismo tiempo?.

En este punto en el debate sobre la concreta reforma de la financiación autonómica, el objetivo de no perder posiciones en el ranking regional español (ordinalidad) está ocupando en Cataluña un lugar central. Se trataría de no perder posiciones respecto a la que se tiene en términos de riqueza tras ceder recursos solidarios con el resto de España. No se trataría tanto de no ceder recursos por parte de los más ricos (en una lógica confederal), sino de que esta transferencia no los haga menos ricos en términos relativos.

¿Cómo se comportan actualmente estas transferencias de riqueza y cambios de ordinalidad? La ordinalidad (orden o ranking) se puede evaluar tanto con el PIBpc (producto interior por habitante o renta primaria) como con la RDBpc (renta disponible bruta por habitante). Aquí lo reviso para el año 2021 según las estimaciones de las Cuentas Regionales de España elaboradas por el INE (que toma como base 100 en ambos casos la media española).

Y así, mientras que el PIB mide el nivel de riqueza inicial o primario de una nacionalidad o región, la RDB mide el nivel de esa riqueza por habitante tras tener en cuenta tanto los recursos fiscales que aporta al Tesoro del Reino de España como las transferencias y servicios públicos que recibe en efectivo o en especie (según establece la normativa de la UE), con lo que pasaríamos de la riqueza inicial al bienestar social final (Reglamento 549/2013 UE).

La RDB es por tanto una buena aproximación a los esfuerzos y contribuciones que hacen los territorios más ricos, con recursos que mejoran las rentas y el bienestar de los territorios menos ricos. Pues en esta asignación sólo quedan fuera las operaciones de capital (inversión pública y transferencias), que son sólo 43.000 millones frente a los 379.000 millones que si se incluyen (en el año 2022). Todo ello cuantificado en el actual sistema autonómico y con su actual modelo de financiación que sabemos que tiene una lógica federalizante, salvo en el caso de las comunidades forales en las que es cuasi confederal.

Y siempre sin olvidar que el PIB inicial de cada territorio de un Estado (sea Autonómico o Federal) tiene mucho que ver con los mercados y recursos del resto de territorios, ya sea para alcanzar una balanza comercial muy positiva (que empuja su PIB) o para disponer de recursos (por ejemplo energéticos o alimentarios) que no tiene (para poner en marcha su PIB). Y, reitero, en el contexto del actual sistema de financiación de las CCAA de régimen común y del encaje foral de Euskadi y Navarra.

Pues bien, en uno de los gráficos presentados por el INE a finales del año pasado, la situación resultante para las nacionalidades y regiones del Reino de España es la que reproduzco y paso a comentar.

Vemos que Cataluña con el 116 sobre 100 del PIBpc ocupa la 4ª posición dentro de España en términos de riqueza, siendo esa misma posición la que ocupa en bienestar social medido por la RDB. Pierde 4,5 puntos porcentuales a causa de los recursos fiscales que alimentan la redistribución dentro de España, pero -aún haciendo ese esfuerzo- no pierde en ordinalidad (mantiene la 4ª posición).

En los territorios más ricos no siempre ocurre lo mismo. Así Madrid pasa a la segunda posición (porque cede 13,6 puntos, tres veces más que Cataluña), y tampoco sucede en el País Vasco, que pasa a superar a Madrid (porque el régimen foral cuasi confederal le permite hacer pocos esfuerzos para redistribución). Navarra, por su parte, mantiene la tercera posición pese a ceder 7,3 puntos para redistribución.

De las comunidades y nacionalidades más ricas del Reino de España, podemos decir que el País Vasco no está haciendo el esfuerzo redistributivo propio de un sistema federal, y que Madrid está haciendo un esfuerzo excepcional por su también excepcional condición centrípeta como capital administrativa y sede de numerosas corporaciones españolas. Cataluña, como Navarra, no pierde en ordinalidad, y Cataluña no parece estar haciendo una aportación en línea con los territorios más ricos de una estructura federalizante[5].

En el otro extremo cabe precisar qué regiones y nacionalidades se benefician de lo que ceden los más ricos. Destacan los casos de Asturias y Cantabria. Asturias gana 14 puntos y sube cinco posiciones, mientras que Cantabria gana 7 puntos porcentuales y sube una posición (siempre en relación a lo que tenía con el PIBpc). Mientras que Galicia gana 3 puntos y pierde una posición.

Se observa bien que en los menos ricos (de Castilla y León hacia abajo en riqueza o PIBpc) todos ganan puntos relativos en términos de bienestar social respecto a la media española, y que en general las posiciones de ordinalidad se mantienen salvo las excepciones ya señaladas. De modo que las graves asimetrías de ordinalidad sólo parecen existir para el País Vasco (mejora por no ceder casi ningún recurso) o para Asturias (mejora mucho al recibir muchos recursos).

De manera que los retos fundamentales para acercarnos a la lógica de un sistema federalizante y más redistributivo[6] serían, sobre todo, converger los esfuerzos de los más ricos en diez puntos, lo que mantendría y reforzaría la ordinalidad del sistema, y hacer crecientes los beneficios del resto de nacionalidades y regiones a medida que disminuye su nivel de riqueza por habitante.

Siempre con el horizonte federalizante de que (dejando a un lado el sistema de la Seguridad Social) los ingresos sean gestionados y recaudados mitad/mitad por el Estado y por las nacionalidades y regiones. Lo que nos alejaría de dos modelos: tanto de una lógica de mera descentralización regional como de otra de carácter confederal.

Una versión algo reducida de la primera parte de este análisis se publicó en gallego en el número 325 del mes de junio de la revista “Tempos Novos”, la segunda parte en el digital “Tempos Dixital” (19/6/2024).