Sobre un imprescindible -aunque improbable- enfoque federal en la defensa de la Unión Europea

Las unilaterales decisiones geoestratégicas que vienen tomando los Estados Unidos -respecto a la OTAN, Ucrania, Rusia y la Unión Europea- desde el inicio del segundo mandato de Donal Trump, creo que aconsejan que intentemos emular su opción de unión federal para alcanzar objetivos de defensa (como ya hace muchas décadas hicieran allí -con buen criterio- para deshacerse de la hegemonía europea).

Y aunque impulsada por estos virajes una nueva “brújula estratégica” federal para la UE no debiera subordinarse ni a las necesidades de gestionar un acuerdo de paz entre Rusia y Ucrania, ni a reconvertir una OTAN que sin los Estados Unidos carece de sentido. Pues una alianza federal defensiva dentro de la UE debe responder a claves institucionales y estructurales propias tal como intentaré esbozar en lo que sigue.

Solo con una unión federal defensiva y disuasoria de los miembros de la UE, respecto a las dos grandes superpotencias nucleares (Rusia y Estados Unidos), al estilo de la que practica una superpotencia emergente como China, la Unión Europea podrá vertebrar una estrategia militar ajustada y bien financiada (por tanto mutualizada), al tiempo que acoplada a una progresiva e inevitable desconexión de la OTAN.

Las ventajas de una federación sólida en la UE, frente a una confederación de facto como la actual, o a la opción individual de cada uno (como quieren los autodenominados patriotas), se agrandan en un momento como el actual en el que volvemos a vivir "una revolución completa en la manera de hacer la guerra", aún más radical que la del siglo XVIII (cuando los Estados Unidos concretaron la suya). Porque hoy en día la guerra electrónica, espacial y digital, con misiles de largo alcance, robots, inteligencia artificial y armas nucleares conducen a que los ejércitos terrestres y las estrategias a escala nacional sean cada vez más irrelevantes.

Unos dispositivos bélicos globales que sólo son manejables a escala de una superpotencia (Estados Unidos, Federación Rusa, República Popular China, Unión Europea, ...). En último término, como se dijo entonces[1], porque “si no estuviéramos federados, o simplemente estuviéramos unidos por el débil vínculo de una Liga ofensiva o defensiva, poco a poco nos iríamos enredando en todos y cada uno de los perniciosos laberintos de la política y de las guerras europeas”.

No digo nada original al considerar que el actual modelo de unión confederal de la UE hace improbable la formación de un sistema operativo de defensa unificado en recursos y estrategias[2], con lo que sólo bajo el liderazgo de otra hegemonía militar (la de Estados Unidos, en la OTAN), nos es posible enfrentar los riesgos externos de guerra[3]. Es esta una presunta solución al handicap confederal que condiciona de facto toda nuestra política de defensa. Porque sólo un gobierno federal fuerte de la UE podría allanar el camino para una política de defensa y seguridad común ágil que no dependa de terceros.

No es menos cierto que la actual financiación confederal de la Unión -mediante cuotas (y obligaciones) sobre la riqueza de cada miembro- genera asimetrías, incapacidades y desigualdades, y -como en Norteamérica en el pasado- "no hay forma de evitar este inconveniente a menos que se autorice al Gobierno Federal a recaudar sus propios ingresos y según sus propios criterios". Siendo un fin central de dichos ingresos, además de la financiación conjunta de la defensa, el de "pagar las deudas nacionales contraídas o por contraer". Lo que debiera traducirse en un Tesoro Federal y en letras del Tesoro o deuda mutualizada por todos los Estados.

Ya en su día, la opción federal de Estados Unidos, en contraste con la débil Confederación preexistente, tuvo un objetivo estratégico muy claro para sus padres fundadores. Pues, decían allí entonces, “un gobierno nacional vigoroso, centrado en un interés común con la fuerza y los recursos naturales del país, confundirá cualquier posible operación de intereses europeos, ávidos de restringir nuestro crecimiento”. Con lo que el traslado de esa estrategia a la situación actual de la Unión Europea debiera aconsejarnos tomar buena nota de esa hoja de ruta[4] si queremos salvaguardar nuestra soberanía estratégica, así como la defensa de nuestra seguridad sin depender de los intereses tácticos de ninguna superpotencia mundial. Para hoy revertir un desideratum proclamado ya hace siglo y medio al otro lado del Atlántico: “¡Que los estadounidenses expresen su desdén por convertirse en meros instrumentos de la grandeza europea!”.

Afortunadamente la opinión pública europea considera -como veremos- que el vector de la defensa es uno de los que deben definirse de manera colectiva y federal. Lo que debiera implicar[5] que “los Estados miembros redefinan su concepto de soberanía y sopesen de qué elementos de su autonomía nacional están dispuestos a renunciar en favor de la europea”.

Para eso no es mala cosa que, aunque no sean pocos los ciudadanos[6] que no apoyarían una Unión de Estados más federal y sí una creciente soberanía de los Estados miembros (pregunta A113), en el caso de la seguridad y la defensa un 77 % de ellos estarían de acuerdo en que ésta fuera una política común y no de cada Estado (pregunta B22). También en que la cooperación en este caso debe reforzarse a nivel europeo (80 % de respaldo en pregunta D34), así como en unos presupuestos de defensa en la Unión (pregunta D35). Porcentajes elevados que se han mantenido constantes durante los últimos veinte años.

De manera que, como ya hemos anotado en el caso de los EE.UU., si en su decisión de ser una unidad federal, en lugar de confederal, tuvieron un papel determinante en su día los objetivos de defensa y paz interior, no debiera sorprendernos que la población de la Unión Europea tenga hoy la misma percepción.

Si a eso añadimos que la confianza en la OTAN no es muy positiva para casi el 40 % de los ciudadanos (pregunta A612), creo que no sería un despropósito pretender hacer de este eje, que hoy tiene en la guerra entre Ucrania y Rusia su epicentro para el conjunto de la UE, una política federal prioritaria. Y autónoma de las superpotencias globales (EE.UU. o China-Rusia), como lo fue otrora la decisión de Estados Unidos en relación con Europa.

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Con la anterior perspectiva hacer una evaluación de los recursos de defensa de una unión de facto confederal como la UE, en relación a los que se gestionan en dos uniones federales relevantes (la de Estados Unidos y la Federación Rusa), podría sugerir algunas pistas de como definir nuestra hoja de ruta defensiva en un horizonte federal (probablemente empezando por un núcleo inicial[7] y ampliándolo a distintas velocidades) aunque nunca debamos perder de vista que se trataría[8] “tanto de acumular nuevas capacidades como [de] activar la voluntad política necesaria para superar los anacrónicos planteamientos nacionalistas”.

Así si reparamos en los efectivos humanos activos por cada mil habitantes en el conjunto de los veintisiete ejércitos estatales[9], nos encontraríamos por debajo de esos dos referentes. Algo que no debiera ser extraño dado el papel global militar que tienen ambas superpotencias, así como las muy extensas fronteras terrestres de la Federación Rusa (comparadas con las europeas). Aunque si los referentes son otros grandes países como China (con 1,6) o India (con 1) los casi tres soldados por cada mil habitantes del conjunto de la UE suponen ya una ratio no pequeña.

Pero esta primera aproximación sugiere una mayor capacidad de movilización agregada en una federación de estados que en una confederación. Por no hablar de su coordinación y orientación estratégica, porque ciertamente[10] “la suma de las capacidades de los ejércitos nacionales no da como resultado la fortaleza del conjunto”. Siempre, claro está, que tengamos en mente el objetivo de un ejército federal europeo y no aceptemos[11] que “la quimera del ejército europeo se reduce al placebo de las numerosas unidades militares bilaterales, trilaterales o multilaterales existentes”. Porque, en fin, un millón de soldados de un ejército federal europeo supondría contar con una mayor capacidad defensiva que con millón y medio en veintisiete estados.

Aunque de no perseguir ni el objetivo de control de territorios externos ni el de control de la propia ciudadanía, y nos centramos en la defensa ante amenazas externas[12] no parece que en los escenarios imaginables sean más determinantes los volúmenes de efectivos humanos, sino más bien sus dotaciones de armas de última generación y las posibilidades de usarlas con precisión a grandes distancias sorteando su detección. En este caso los medios espaciales (satélites, comunicaciones) y logísticos (aéreos, propulsión, marítimos, etc.) será mucho más decisivos que el número absoluto de efectivos humanos (por no hablar de los robots, drones y las IA de uso militar) del ejército federal europeo.

Es por eso que en un recuadro resumo algunos datos de contexto en esa dirección. Así el gasto militar anual agregado por habitante de EE.UU. más que triplica el que realizamos en la UE o en la Federación de Rusia. Y ello es posible con un porcentaje sobre el PIB de Estados Unidos inferior al de Rusia -aunque superior al de la UE- en buena medida a causa del muy desigual nivel del PIBpc en los tres espacios considerados[13].

Y así, dado su muy desigual nivel de riqueza por habitante (la quinta parte) Rusia estaría haciendo un esfuerzo semejante a EE.UU. en gastos en defensa (por habitante o por soldado), mientras que la UE (con la mitad de su nivel de ingresos por habitante) no llegaría a igualar la mitad de aquél esfuerzo. Algo que en cualquier caso no nos debiera hacer ignorar que en la actualidad la UE realiza un gasto militar anual agregado muy superior al de la Federación Rusa[14]. Lo que, de nuevo, sugiere que con una gestión federal de al menos la mitad del esfuerzo actual militar de la UE ganaríamos en eficacia defensiva y disuasoria frente a la gestión actual por veintisiete ejércitos.

Las dos Federaciones (EE.UU. o Rusia) consideradas estarían haciendo un esfuerzo militar en relación a su nivel de riqueza superior al de la UE. No obstante, los EE.UU. con un 3,3 % y China con un 1,6 % del PIB de gasto militar serían dos referentes globales alternativos que se ajustarían, en un caso, a la estrategia de un Estado capitalista que ejerce una hegemonía militar global (Estados Unidos y la OTAN), y en el otro a la de dos gigantescas sociedades de mercado (China, o bien la UE) más centradas en defender su soberanía, multilateralismo y neutralidad ante las dos superpotencias nucleares[15].

Ciertamente es esta una disyuntiva que se concreta de forma muy diferente en los países de la Unión Europea que venimos considerando a efectos de estimar los indicadores de este análisis. Pues Dinamarca y Finlandia se acercarían a la mitad de dicho nivel por habitante, mientras que Portugal, Austria o España estarían muy por debajo del mismo.

Como poco lo anterior nos conduce a corroborar que solo con fuentes de financiación fiscal de ámbito federal o de endeudamiento mutualizado (Bonos Europeos) se podrían dotar programas de defensa colectiva que con las partidas de la actual confederación de facto que es a día de hoy la UE no se pueden abordar. Programas específicos (necesariamente mutualizados) que debieran estar ajustados a las prioridades defensivas estratégicas conjuntas de la Unión Europea[16].

En relación a dichas prioridades la tabla de indicadores nos sitúa ante algunas evidencias básicas. Pues de compartir con China la idea de que las armas nucleares deben reducirse, ya de entrada, a un nivel disuasivo de menos de mil cabezas por las dos superpotencias, las capacidades tecnológicas defensivas (electrónicas, IA, comunicaciones[17], etc.) por cada soldado activo debieran ser la prioridad. Es en ese sentido que el gasto militar por soldado podría ser un indicador relevante.

Bajo esa premisa la UE con 0,18 millones por soldado (frente a 0,12 en la Federación de Rusia) está en un nivel absoluto ya superior, aunque no lo sea en relación a la riqueza porque en esta casi triplicamos su nivel. Por otra parte el stock acumulado de inversión en armamento da cuenta de un volumen agregado de aeronaves y de buques militares muy por encima en la UE que en Rusia, mientras que en carros de combate la relación se invierte. Un stock de material de guerra móvil que en el caso de los carros de combate y las aeronaves anota entre nosotros de nuevo una debilidad de naturaleza confederal: los numerosos y distintos modelos. Nada que ver con la operatividad y uniformidad de un modelo federal como el norteamericano o el ruso[18].

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Como es sabido China cuenta con un arsenal disuasivo nuclear semejante al de Francia (que suma en la tabla de datos todas las ojivas europeas), aunque muy alejado de los acumulados por las dos superpotencias de la guerra fría. Potencias a las que China reclama una reducción por debajo de las mil ojivas desplegadas para avanzar hacia un cierto equilibrio[19]. Siendo así que el actual arsenal nuclear chino parece ajustarse razonablemente a la evaluación de riesgos bélicos atómicos disuasivos que, para este siglo XXI, realiza[20] por ejemplo Wang Hui.

Pero conviene tener presente que Estados Unidos ya se retiró en 2001 del tratado de misiles antibalísticos (BMD) para poder así “neutralizar” la minúscula fuerza nuclear disuasoria china con la excusa de Taiwan. Robert Kagan defiende esa retirada del Tratado sobre misiles antibalísticos y el creciente número de bases norteamericanas en el mundo desde 2001 en adelante[21]. Y ello a pesar de que[22] “ningún país tiene la capacidad técnica para infligir un daño significativo antes de ser arrasado por Estados Unidos”.

La pregunta es pues ¿que perseguían los Estados Unidos al impulsar la entrada de Ucrania en la OTAN?. Para contestarla es crucial entender la diferencia entre dos tipos de guerras nucleares alternativas[23]: “En esencia, hay dos tipos de ataques nucleares. Uno es un contravalor que apunta a las ciudades, la población y la economía del adversario; en eso se basa la destrucción mutua asegurada. El otro tipo es una guerra de contrafuerza destinada a destruir las fuerzas nucleares del enemigo antes de que puedan lanzarse. Por supuesto, una estrategia de contrafuerza remite a quien da el primer golpe.” (las negritas son mías).

De forma que ese primer golpe -en una estrategia de contrafuerza- estaría mucho más garantizado con un despliegue nuclear a lo largo de la frontera de Ucrania con Rusia[24]. Con lo que la estrategia de contrafuerza pasa necesariamente por acercar más y más armas a Rusia, a fin de disminuir el tiempo que Moscú tendría para lanzar una respuesta[25].

Estamos ante una locura total que se irá concretando paulatinamente en decisiones que tienen ese claro hilo conductor: “es por ello que Washington se retiró de tratados como el Tratado ABM (sobre Misiles Antibalísticos) y del Tratado de Misiles Nucleares de Alcance Intermedio. Éstos fueron vistos como bloqueadores de armas de contrafuerza, que interferían con la campaña del Pentágono hacia la supremacía nuclear”. Son estos escenarios nucleares los que deben ser desactivados y reducidos en un entendimiento entre Rusia y Estados Unidos.

Pero, sobre esa base, a la UE le basta con una fuerza disuasoria nuclear -como a China- y con un sistema defensivo federal moderno para el resto de supuestos de conflictos desde el exterior. Porque sin un tal sistema ajustado al diagnóstico que esbozo en este análisis, la conclusión es inevitable[26]: “la UE tendrá dificultades para proporcionar seguridad a terceros y no podrá asumir operativamente la defensa de Europa ni la protección de sus ciudadanos, por lo que continuará dependiendo operativamente de sus aliados norteamericanos”. Haríamos justo lo contrario de lo que los norteamericanos decidieron en su día hacer para no depender de Europa.

Notas