La política exterior alemana carece de estrategia

La guerra en Ucrania plantea problemas al gobierno alemán. En la Conferencia de Seguridad de Múnich ya se debería haber tenido elaborada una estrategia. Pero hay una crisis entre Scholz y Baerbock

En realidad, la Estrategia de Seguridad Nacional, la cual anunció oficialmente en marzo del año pasado la ministra de Asuntos Exteriores Annalena Baerbock y de la que es competente el Ministerio Federal de Asuntos Exteriores, debería haberse presentado poco antes de la Conferencia de Seguridad de Múnich [celebrada del 17 al 19 de febrero de 2023 NdR]. El objetivo: asentar firmemente un marco uniforme para la política exterior y de seguridad alemana que sea válido para todos los ministerios y, por último, pero no menos importante, proporcione un aspecto uniforme de los órganos estatales alemanes en el extranjero.

Desde el punto de vista del Ministerio Federal de Asuntos Exteriores y de su ministra, habría sido muy ventajoso poder presentar el documento en los días inmediatamente anteriores a la conferencia de seguridad, lo que habría asegurado la máxima atención internacional a Baerbock. Pero no fue así. La razón reside, según los informes, en las dificultades de coordinación y, probablemente también, en el hecho de que la política exterior alemana se encuentra en una situación extremadamente difícil.

Vista estratégicamente, la guerra de Ucrania ha reducido drásticamente las opciones de la política exterior alemana. Durante décadas, Berlín había utilizado una especie de doble estrategia frente a Moscú. Por un lado, el gobierno alemán había cooperado económicamente con Rusia y con ello se había ocupado, entre otras cosas, de que la industria alemana dispusiera siempre de gas natural ruso barato. Por otro lado, había intentado presionar sistemáticamente a Rusia - no solo con la ayuda de la ampliación de la OTAN hacia el Este y, a partir de 2014, reforzando la presencia de la OTAN en Europa oriental - para minimizar la influencia de Moscú en Europa del Este y del Sudeste. La guerra de Ucrania ha arruinado la posibilidad de adquirir gas natural ruso a bajo precio en un futuro previsible; hay que encontrar un sustituto. Al mismo tiempo, supone enormes costes, un inmenso esfuerzo político y peligros reales para la República Federal. Para hacer frente a estos retos, Berlín depende más que nunca de las alianzas.

Reforzar el dominio estadounidense

Todo esto aumenta en primer lugar la dependencia de Alemania respecto a EE UU. Esto empieza por las importaciones de gas natural. Las importaciones alemanas de gas de Rusia cayeron del 55% al 22% del total el año pasado. Como consecuencia aumentaron las importaciones de gas licuado, que entraban en el país a través de los Países Bajos y de Bélgica; una gran parte procedía de Estados Unidos. Cuando la nueva terminal de gas natural licuado de Wilhelmshaven empezó a funcionar a principios de enero, lo hizo con gas de fracking estadounidense; lo mismo ocurrió con la nueva terminal de Lubmin a principios de febrero.

Existen previsiones sobre la presumible evolución futura de los flujos de suministro para las importaciones de gas natural de la UE. Según un estudio del Instituto de Ciencias de la Energía de la Universidad de Colonia publicado en septiembre, la proporción de gas de fracturación procedente de Estados Unidos en las importaciones totales de la UE podría aumentar hasta casi el 40%. Esto haría a la UE casi tan dependiente de EE.UU. como lo fue en su día de Rusia. Y en condiciones mucho peores: El gas licuado es más caro que el gas de gasoducto. No se sabe hasta qué punto las industrias alemanas intensivas en gas natural, que antes dependían del gas ruso de bajo coste, podrán seguir compitiendo en el mercado mundial con el gas licuado estadounidense.

La dependencia militar de Estados Unidos también está aumentando. Esto afecta en primer lugar a la participación de facto de Alemania en la guerra de Ucrania con el suministro de armas y el entrenamiento de las tropas ucranianas. Estados Unidos configura la estrategia bélica de Kiev junto con oficiales ucranianos; suministra datos sobre objetivos para los ataques ucranianos; su secretario de Defensa, Lloyd Austin, encabeza el llamado Grupo de Contacto sobre Ucrania, que coordina las entregas de armas a Ucrania desde su primera reunión, celebrada el 26 de abril de 2022 en la base aérea estadounidense de Ramstein. La República Federal participa, ejerce influencia, pero en última instancia tiene que rendirse al dominio estadounidense.

La situación es similar en la OTAN, que actualmente está reforzando masivamente su influencia. A falta de una alternativa -no existe un verdadero ejército de la UE-, sus Estados miembros europeos dependen de la alianza militar transatlántica para su despliegue militar contra Rusia. Y allí, la política de Estados Unidos marca la pauta. Su poder crece.

Pero el rearme de la República Federal de Alemania también refuerza la posición de EEUU. Por ejemplo, una parte considerable del fondo especial de 100.000 millones de euros para el suministro acelerado de nuevo material bélico a las fuerzas armadas alemanas no va a parar a empresas armamentísticas europeas, sino a multinacionales del mismo ramo estadounidenses. La razón: sus armas no tienen que desarrollarse con altos costes, como es el caso del caza franco-alemán planeado FCAS (Future Combat Air System). A menudo, como el caza de alta tecnología F-35, han sido probadas durante mucho tiempo y se producen en serie. El gobierno alemán está utilizando el fondo especial para financiar, entre otras cosas, 35 aviones de combate F-35 por más de 8.000 millones de euros, 60 helicópteros Chinook por al menos 6.000 millones de euros, así como aviones de reconocimiento marítimo P-8A Poseidon y un montón de cosas de todo tipo en Estados Unidos. Así que es mucho el dinero que fluye a través del Atlántico.

Y no se trata solo de la compra de armas. Estados Unidos está a punto de convertirse, en conjunto, en el socio económico más importante de Alemania. En ningún otro lugar han invertido tanto las empresas alemanas como en Estados Unidos. En 2020 fueron más de 420.000 millones de euros. Y en ningún lugar exportan tanto. En el pasado año 2022, por ejemplo, las exportaciones alcanzaron un valor de 156.000 millones de euros.

Desde entonces, tanto las inversiones como las exportaciones al otro lado del Atlántico han aumentado a un ritmo acelerado. Por un lado, esto se debe a que muchas empresas experimentaron descensos masivos en sus volúmenes de negocio con Rusia a causa de las sanciones. Las que pudieron, buscaron sustitutos, y Estados Unidos era una buena elección, entre otras cosas porque no existe amenaza de sanciones en los negocios con ellos, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, con China. Además, Estados Unidos ofrece varios programas de inversión por valor de miles de millones. Probablemente el más conocido sea el Inflation Reduction Act (IRA), que destinará casi 370.000 millones de dólares a tecnologías de transición energética en los próximos diez años. Con el auge que esto está provocando en Estados Unidos, es muy posible que los exportadores alemanes reciban algún que otro pedido.

Eso sí, con claras restricciones. Y es que, por lo general, los pedidos financiados directamente con cargo a la CRI solo pueden hacerse a empresas que produzcan en EE UU. ¿Qué haces si quieres participar en el boom de la transición energética en Estados Unidos, pero no tienes una fábrica allí? Correcto: construyes una. Un ejemplo que está apareciendo en los titulares es el que ofrece la empresa sueca Northvolt, que en realidad había planeado construir una fábrica de baterías en Heide, Schleswig-Holstein, pero luego empezó a pensar en aparcar el proyecto e invertir, en su lugar, en Estados Unidos, siempre y cuando los codiciados fondos IRA sigan disponibles allí. El gobierno federal está haciendo todo lo posible para detener a Northvolt y salvar la fábrica de baterías de Heide. No está claro si lo conseguirá.

Pero Northvolt es solo un ejemplo entre muchos otros. Las subvenciones del IRA serían muy atractivas para muchas empresas alemanas, sobre todo para aquellas cuyas fábricas necesitan gas natural. Porque el gas es mucho más barato en Estados Unidos que en Alemania, sobre todo ahora que Alemania tiene que comprar el caro gas licuado estadounidense. Desde hace meses, los economistas vienen advirtiendo de que Alemania está amenazada de desindustrialización debido a los altos precios de la energía y a los intentos de Estados Unidos de hacerse con todo el gas. Aunque al final las cosas no salgan tan mal, no solo el tirón político, sino también el económico, se dirige claramente en dirección a EEUU.

Una alianza dividida

Evitar precisamente esto y construir en su lugar un contrapeso frente a Estados Unidos es en realidad una tarea que tradicionalmente corresponde a la UE en la estrategia de política exterior de la República Federal. Si Bruselas logrará frenar o incluso detener el tirón económico de EE.UU. con sus propios programas de inversión por valor de cientos de miles de millones de euros es una incógnita. En cualquier caso, la UE está haciendo todo lo posible, la última vez con el Plan Industrial Green Deal de la Presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, que también aportará una suma de tres mil millones para promover las tecnologías de transición energética. Sin embargo, en comparación con EE.UU., la UE siempre está luchando contra las diferencias internas. Esto también es evidente en el intento de evitar la migración de la industria a EE.UU. Uno de los instrumentos que Bruselas utiliza para ello es el permiso para atraer a las empresas, si es necesario, con inversiones por importes hasta ahora inadmisiblemente elevados. Esto crea mal ambiente entre los Estados miembros de la UE, puesto que da a países ricos como Alemania y Francia, que pueden realizar grandes inversiones, una ventaja que los países más pobres no tienen por falta de poder financiero estatal. La desigualdad en la Unión amenaza así con aumentar aún más, en beneficio de Alemania, pero en detrimento de los Estados menos prósperos.

Además, existen tensiones internas tradicionales que restan peso a la UE, justo cuando Bruselas necesitaría todo su potencial para imponerse a Estados Unidos. La disputa entre Alemania y Francia, las dos potencias más fuertes de la Unión, cuyos intereses suelen estar bastante enfrentados, forma, por así decirlo, parte de los cimientos de la UE. El ejemplo más reciente: Berlín no está dispuesta a reconocer el hidrógeno producido con ayuda de la energía nuclear como hidrógeno "verde". París, en cambio, que tradicionalmente depende en gran medida de la energía nuclear, insiste en ello.

Pero también hay desacuerdos en otras muchas cuestiones. Recientemente, el Gobierno francés ha empezado a reforzar sistemáticamente su posición mediante la celebración de tratados especiales inspirados en el Tratado de Aquisgrán, con el que Berlín y París pretendían reforzar sus relaciones en 2019. En primer lugar, Francia cerró el Tratado del Quirinal con Italia en noviembre de 2019 y, a continuación, el Tratado de Barcelona con España en enero de 2023; ambos pretenden vincular más estrechamente a los dos Estados del acuerdo, respectivamente. Esto podría crear una especie de bloque meridional en la UE como contrapeso al dominio alemán. Berlín ha contraatacado poniendo a España de su lado en la disputa sobre el hidrógeno de origen nuclear para abrir una brecha entre Madrid y París. Estas rivalidades no contribuyen en absoluto a reforzar la influencia de la UE.

Y hay que añadir que la guerra de Ucrania está ahondando aún más las fisuras existentes dentro de la UE. Quizá el ejemplo más importante sea Polonia. Este país, que durante años ha estado estrechamente alineado con Estados Unidos en política exterior, siempre ha corrido por delante en su apoyo a Ucrania, exigiendo la entrega de aviones de combate en un momento en que otros todavía estaban luchando con la entrega de artillería; y él mismo se está armando más masivamente que cualquier otro estado de Europa. Este año, Polonia quiere aumentar su presupuesto militar al 4% de su producción económica; a largo plazo, se habla del 5%. Para 2035, Varsovia quiere tener 300.000 soldados en su ejército. A modo de comparación, las fuerzas armadas alemanas cuentan hoy con unos 189.000 soldados. Algunos hablan ya de que Polonia se convertirá en la potencia militar más fuerte de la UE y con ello aumentará considerablemente su influencia en beneficio de su estrecho aliado, Estados Unidos, y a expensas del dominio alemán.

Creciente competencia de China

Algo similar puede observarse en los Estados bálticos y, desde las recientes elecciones presidenciales, cada vez más también en la República Checa. Los cuatro países no solo están siguiendo un curso particularmente duro en la guerra de Ucrania, sino que también se están distinguiendo repetidamente con actividades contra China que están completamente en línea con la política cada vez más agresiva de los Estados Unidos con China. En Lituania se abrió en noviembre de 2021 una "Oficina de Relación con Taiwán" que, con su nombre, rasga en la política de una sola China. Aunque está reconocida internacionalmente, Estados Unidos la cuestiona cada vez más. Inmediatamente después de su elección, el nuevo presidente checo, Petr Pavel, en su día presidente del Comité Militar de la OTAN, habló largo y tendido por teléfono con la presidenta de Taiwán, Tsai Ing-wen, lo que también puede considerarse una vulneración que apuntaba contra la política de una sola China y una provocación deliberada a Pekín. Esto es, sin duda, un problema para Berlín.

 China tiene una gran y creciente importancia para la República Federal. Por supuesto, la República Popular es un rival no solo para Estados Unidos, sino también para Alemania en primer lugar: lleva décadas creciendo ininterrumpidamente. Medida en paridad de poder adquisitivo, ya es la potencia económica más fuerte de todas e incluso sustituirá a Estados Unidos en la cima de la economía mundial en valores en dólares absolutos hacia 2030, posiblemente en 2035 según las últimas previsiones. China está logrando un gran avance no solo cuantitativo, sino también cualitativo con el desarrollo de una industria de alta tecnología líder en el mundo. El país posee ahora capacidades militares defensivas a una escala que hace dudar a los militares estadounidenses de si aún podrían ganar una guerra contra la República Popular; y está ampliando su influencia a escala mundial: en el Sudeste Asiático, en África, en América Latina. Si esta evolución continúa, Occidente, ya debilitado, no podrá mantener su tradicional dominio mundial. Esto lleva a Estados Unidos a endurecer cada vez más los frentes con la República Popular. Y, en principio, Berlín también tiene un claro interés en contener a Pekín: Si el poder de Occidente disminuye, también lo hace el de Alemania.

Pero la economía alemana está muy entrelazada con China. La República Popular es, con diferencia, el principal proveedor de Alemania, a la que vendió el año pasado mercancías por valor de más de 191.000 millones de euros. En comparación, Estados Unidos ocupa el tercer lugar y solo suministró a Alemania mercancías por valor de algo menos de 92.000 millones de euros. China no tiene una importancia central para todos los sectores, pero sí para algunos, y algunos de ellos son precisamente los sectores en los que se funda la economía alemana. La industria automovilística alemana, por ejemplo, se hundiría dramáticamente sin el mercado chino: Volkswagen, Mercedes y BMW venden allí entre el 30 y el 40 por ciento de sus vehículos, y cada vez transfieren más investigación y desarrollo para la e-movilidad a la República Popular, que ahora se considera el principal mercado mundial de coches eléctricos. Las empresas químicas señalan regularmente que la mitad del mercado mundial de productos químicos se concentrará en China a medio plazo, y que se expulsarán a sí mismas del negocio si no toman parte en el país.

Pero para frenar al menos el ascenso de China, Estados Unidos está librando una guerra económica en toda regla contra la República Popular e imponiendo cada vez más sanciones. Estas también amenazan a las empresas alemanas en China. Las consecuencias de esto pueden verse en el ejemplo actual de ASML: la empresa holandesa, dedicada a la fabricación de máquinas para la producción de chips, puede suministrar cada vez menos a la República Popular debido a la presión de EE UU. Ya ha perdido contratos de miles de millones, y aún está en juego el 15% de su facturación total. El escenario de pesadilla para la industria alemana es el llamado desacoplamiento (Decoupling), una desconexión total de China del resto del mundo similar a la que Occidente pretende actualmente de Rusia. Quedarse aislado de China como ahora de Rusia llevaría a muchas empresas alemanas al borde de la ruina o incluso un paso más allá.

Discordia en el semáforo

¿Qué hacer? Una respuesta a esta difícil pregunta la proporcionará una estrategia alemana propia para China, la cual se está elaborando actualmente junto con la Estrategia de Seguridad Nacional. Tal como están las cosas, ambas están estrechamente vinculadas. La política sobre China es uno de los puntos sobre los que han surgido disputas durante los trabajos sobre los dos documentos estratégicos. Aquí, los intereses contradictorios de la República Federal en el trato con China se reparten entre dos partidos. Mientras que el SPD y la Cancillería son los principales defensores de la cooperación económica, los Verdes y el Ministerio de Asuntos Exteriores se centran sobre todo en la rivalidad de Occidente con China, es decir, en los esfuerzos por contener a la República Popular. Cómo combinar estos antagonismos abiertos en una estrategia unificada es uno de los puntos que preocupan actualmente a Berlín.

La situación general es muy compleja. Empecemos por el último punto: En el fondo, el gobierno alemán se esfuerza probablemente por una política hacia China que busque un delicado equilibrio entre los intereses de cooperación de la economía alemana y el interés de las potencias por debilitar a China. Debe lograr este equilibrio frente a EE.UU., que siguen una línea más agresiva que también exige a sus aliados. Pero sería fatal para Alemania formar parte de ella. Será difícil hacer frente a Estados Unidos en un momento en que su propia dependencia de éstos crece en todos los niveles. No en vano, en Berlín también está sobre la mesa el discurso de la "soberanía europea". Se refiere a la esperanza de que la UE pueda hacerse tan fuerte a nivel mundial que no solo se sienta a la altura de Estados Unidos en himnos autocomplacientes, sino que realmente esté a esa altura.

Si se observa el dominio militar de Estados Unidos, las batallas económicas defensivas que libra actualmente la UE contra las ofensivas inversoras estadounidenses y los diversos conflictos internos europeos, cabe dudar de que esto vaya a tener éxito. A ello hay que añadir el hecho de que algunos miembros de la UE, como Lituania o la República Checa, también están socavando las estrategias políticas de Berlín dentro de la UE con actividades claramente inspiradas en Estados Unidos. Las ideas centrales sobre cómo se orientará la política exterior alemana en esta mezcolanza desatada se encontrarán en la Estrategia de Seguridad Nacional. Eso, si es que se llega a completar.