Amal Ahmed
11/03/2023
El presupuesto de la Autoridad Palestina (AP) depende desproporcionadamente de los ingresos aduaneros (impuestos de importación recaudados por Israel en su nombre) que el régimen israelí retiene regularmente como chantaje político. Como resultado, los palestinos de Cisjordania y Gaza sufren graves consecuencias económicas.
Esta nota se aparta de las discusiones sobre los efectos de la frecuente retención por parte de Israel de los ingresos aduaneros de la Autoridad Palestina y, en cambio, explora la lógica fundamental de este régimen. Argumenta que el presupuesto distorsionado de la Autoridad Palestina es un reflejo de la estrategia del régimen israelí de contener al pueblo palestino. Es decir, la falta de control de la AP sobre los ingresos aduaneros surge por la contradicción de asignarle responsabilidades de gasto fiscal sin soberanía política, un extraño arreglo recogido en el Protocolo Económico de París (PEP) de 1994. Con una base impositiva interna insignificante para compensar su dependencia inusualmente alta de los ingresos aduaneros, la Autoridad Palestina sigue sin poder llevar a cabo una reforma fiscal fundamental.
Mientras la dirección palestina carezca de control sobre sus fronteras en Cisjordania y Gaza, y otras fuentes de ingresos sean insignificantes en el marco de una economía palestina devastada, las transferencias de ingresos aduaneros por Israel seguirán siendo el sustento económico de la Autoridad Palestina. Como resultado, la Autoridad Palestina tampoco podrá ejercer ninguna presión política real contra el régimen israelí. Por lo tanto, no tiene sentido ni es productivo hablar de reforma fiscal dentro de la Autoridad Palestina sin abordar primero la contención estratégica de los palestinos por parte del régimen israelí.
Una subyugación económica acordada
Bases políticas
Los palestinos nunca han tenido control sobre sus impuestos de importación, ni antes ni después de los Acuerdos de Oslo de 1993. Entre 1967 y 1994, cuando el ejército israelí era el único que administraba Cisjordania y Gaza, Israel recaudaba impuestos sobre los bienes palestinos importados y sobre todos los ingresos palestinos. Además, utilizó estos impuestos para financiarse mediante un sistema de gasto altamente extractivo con una inversión pública mínima en los palestinos.
Tras el PEP, firmado como parte de los Acuerdos de Oslo, la Autoridad Palestina se hizo responsable del gasto directo en las Áreas A y B dentro de Cisjordania, así como en Gaza. El régimen israelí continuó controlando las fronteras y, por lo tanto, los ingresos fiscales basados en las importaciones de los palestinos, pero ahora debía transferir estos ingresos a la Autoridad Palestina recién formada, que estaba encargada del gasto público.
Es importante destacar que Jerusalén Este está excluida de este esquema de transferencia debido a la anexión ilegal de la ciudad por parte de Israel . Además, ni la Autoridad Palestina controlada por Fatah, que gasta aproximadamente un tercio de su presupuesto en Jerusalén Este y Gaza, ni el gobierno controlado por Hamas en Gaza, pueden recaudar fondos de bienes importados a Gaza, que ha permanecido bajo bloqueo israelí desde 2007. La precariedad es mayor porque Hamas se financia a través de transferencias de la Autoridad Palestina, ayuda regional, impuestos internos e impuestos sobre bienes transportados a través de túneles. El tratamiento diferencial de Israel de Jerusalén Este y Gaza en relación con Cisjordania refleja su estrategia de dominar las estructuras fiscales palestinas a través de elaboradas políticas fronterizas que caen bajo la rúbrica del PEP.
De esta manera, los Acuerdos de Oslo permitieron a Israel mantener el control sobre las fronteras palestinas y la soberanía mientras lo liberaban de responsabilidades administrativas anteriores hacia los palestinos que subyuga en Cisjordania y Gaza. De manera crucial, este arreglo está respaldado por la negativa de Israel a desvincularse de los palestinos o integrarlos en un estado binacional, en lo que equivale a una solución de facto sin estado. De hecho, cualquier arreglo alternativo mediante el cual se permita a la Autoridad Palestina una recaudación independiente de los ingresos aduaneros no es factible cuando no se ofrece el requisito político previo de soberanía sobre las fronteras. Además, cualquier alternativa que implicase que Israel gaste directamente en una entidad palestina que carece de derechos políticos afianzaría la naturaleza del apartheid de la política de contención israelí.
La estructura de ingresos distorsionada de la Autoridad Palestina
Solo en un contexto político tan retorcido puede surgir un arreglo peculiar por el cual el régimen israelí recauda impuestos de importación a los territorios que ocupa y luego transfiere estos ingresos al organismo palestino local encargado de administrar esos territorios. Y dado que los impuestos de importación recaudados en las fronteras palestinas constituyen la mayor parte de los ingresos por despacho de aduanas de la Autoridad Palestina, su estructura fiscal está fundamentalmente deformada por la ausencia de soberanía.
El cuadro 1 resume los ingresos de la Autoridad Palestina , sus gastos y su saldo antes de cualquier fondo de compensación para los años 2019-2021. Debido al papel dominante de la ayuda exterior dentro de la economía palestina, el cuadro también muestra los saldos totales antes y después de la ayuda exterior, lo que cubre parte de la brecha entre gastos e ingresos cada año.
Cuadro 1: El presupuesto de la Autoridad Palestina, 2019-2021. Los montos que se muestran están en millones de USD y se basan en precios de 2021. El “saldo A” se refiere al saldo (ingresos netos menos el gasto total) antes de la financiación externa, mientras que el “saldo B” se refiere al saldo después de la financiación externa.
El cuadro indica dos realidades. Primero, la Autoridad Palestina gasta constantemente más de lo que recauda, lo que resulta en un déficit presupuestario. Por sí solo, esto no es inusual; muchos países tienen déficits anuales y necesitan endeudarse para poder gastar a niveles superiores a los ingresos, lo que resulta en una deuda pública acumulada potencialmente grande. En segundo lugar, a pesar del papel destacado de la ayuda externa en la economía palestina, la cantidad de financiamiento externo que entró específicamente al presupuesto de la Autoridad Palestina fue mínima entre 2019 y 2021 y solo cubrió una fracción del déficit presupuestario.1 En cambio, la mayoría de los déficits de la Autoridad Palestina ahora se tapan mediante la acumulación de deuda por los servicios que recibe del sector privado nacional y mediante préstamos de los bancos nacionales. Por lo tanto, la economía palestina, no la comunidad internacional de donantes, está soportando la mayor parte de la carga de los déficits de la Autoridad Palestina.
Si bien los déficits estatales no son infrecuentes, la composición de los ingresos de la Autoridad Palestina es excepcionalmente adversa, ya que está estrechamente entrelazada con la economía política de la ocupación israelí. El cuadro 2 ofrece un desglose del presupuesto de la Autoridad Palestina para 2021 por fuentes, excluyendo la ayuda de los donantes.2 Como se ilustra, los ingresos por liquidación de impuestos sobre las importaciones, que primero deben ingresar a través de una frontera controlada por Israel, generaron el 65% del presupuesto total de la Autoridad Palestina ese año. Por el contrario, las fuentes restantes de ingresos de la Autoridad Palestina bajo su control de recaudación directa, como los impuestos sobre las rentas nacionales, los impuestos sobre la propiedad y los ingresos no fiscales, constituyeron solo un tercio de sus ingresos en 2021.
Cuadro 2 : Desglose de los ingresos de la AP, 2021.
Es muy inusual que un estado obtenga la mayoría de sus ingresos de los impuestos relacionados con las importaciones en lugar de los impuestos sobre las rentas internas. Para demostrar lo excepcional de este arreglo distorsionado, el cuadro 3 utiliza datos del Banco Mundial para trazar la participación promedio de los ingresos estatales de diferentes países obtenidos de los impuestos aduaneros sobre los bienes importados en comparación con los impuestos sobre los ingresos, rentas y las ganancias de capital (agrupados como impuestos sobre la “renta”). entre 2010 y 2018. Para la Autoridad Palestina, los impuestos aduaneros, que representan aproximadamente la mitad de todos los ingresos por despacho, constituyeron el 28,5 % de sus ingresos entre 2010 y 2018, mientras que los impuestos sobre la renta constituyeron solo el 5,5 %. Por el contrario, para el régimen israelí y la mayoría de los demás países, esta tendencia se invierte.
Cuadro 3 : Promedios de los países para la participación de los ingresos estatales obtenidos de los impuestos aduaneros sobre bienes importados versus el impuesto sobre la renta entre 2010 y 2018. Creado por el autor, basado en datos del Banco Mundial .
En otras palabras, en gran parte del mundo, los impuestos nacionales sobre la renta constituyen una parte mayor de la base de ingresos que los impuestos sobre los bienes importados. Es importante destacar que la gran mayoría de los estados son políticamente soberanos, controlan sus propias fronteras y, por lo tanto, recaudan directamente los ingresos nacionales y los basados en importaciones. Por el contrario, la Autoridad Palestina depende en gran medida de los impuestos basados en la importación, recaudados por el régimen israelí en las fronteras sobre las que carece de soberanía, mientras que los ingresos generados internamente constituyen una fracción mucho menor de sus ingresos. Esta realidad asesta un duro golpe al control de la Autoridad Palestina sobre su base de ingresos y a su capacidad para enfrentar de manera significativa la política de contención israelí.
La hegemonía de los impuestos de importación sobre la base imponible interna
La incapacidad de la Autoridad Palestina para recaudar directamente impuestos basados en la importación y su insignificante base impositiva interna son una consecuencia de la perenne contención del pueblo palestino por parte de Israel. La generación y recaudación de impuestos internos es una función de la productividad económica y la soberanía, y el prolongado confinamiento y control de los palestinos bajo ocupación militar por parte del régimen israelí ha devastado la capacidad de la Autoridad Palestina para imponer la recaudación de impuestos en Cisjordania y Gaza. A su vez, sin independencia fiscal o monetaria, la Autoridad Palestina no ha podido dirigir sus políticas hacia las necesidades de desarrollo local, debilitando aún más su legitimidad entre el pueblo palestino.
El desarrollo económico asfixiado y la disminución de la legitimidad política contribuyen a una base impositiva asombrosamente baja de la Autoridad Palestina. De hecho, la única vez que los impuestos sobre la renta generaron ingresos significativos para los palestinos fue durante las décadas de 1970 y 1980, cuando Israel administraba por completo su ocupación de Cisjordania y Gaza. Por un lado, esto se debió a que Israel recaudó directamente estos ingresos fiscales; por el otro, se atribuyó a las grandes franjas de palestinos empleados en la economía israelí. Por supuesto, esta base imponible no se utilizó para el desarrollo socioeconómico de los palestinos, que permanecieron bajo la ocupación militar represiva del régimen israelí.
Por lo tanto, la devastación de la economía palestina y la base impositiva interna han llevado a la Autoridad Palestina a depender para su supervivencia excesivamente de los ingresos basados en importaciones controlados por Israel. Esta estructura de ingresos distorsionada se ve exacerbada por la destrucción en curso de los sectores económicos productivos de los palestinos bajo la ocupación, que ha afianzado aún más su dependencia de los productos israelíes. A su vez, los palestinos continúan consumiendo bienes importados en un grado mucho mayor que lo que produce su economía, debido a una combinación de flujos de ayuda, remesas y una creciente acumulación de deuda privada. En este contexto, los intentos de reducir las fugas fiscales de los ingresos aduaneros, o para mejorar los procesos de recaudación y transferencia de Israel a la Autoridad Palestina, son soluciones paliativas que no hacen nada para abordar los cimientos de esta estructura distorsionada.
Anclaje de estructuras fiscales adversas en contención permanente
Fundamentalmente, la dependencia de la Autoridad Palestina y la falta de control sobre los ingresos aduaneros permanecerán sin cambios mientras persista la ocupación militar de Israel. Esta estructura no cambiará presionando al régimen israelí para que libere los ingresos aduaneros a la Autoridad Palestina, ya que así solo alivia las presiones fiscales a corto plazo sin cambiar las realidades de dependencia y control. Además, desde una perspectiva económica, los llamamientos a la Autoridad Palestina para invertir menos en seguridad y más en desarrollo no conducirán a un cambio económico estructural mientras el statu quo de la ocupación israelí persista. De hecho, las estructuras de ingresos están estrechamente entrelazadas con el ejercicio de la soberanía política, y la forma en que la Autoridad Palestina obtiene sus ingresos no puede separarse de su estado actual como órgano de gobierno ocupado y no soberano.
Tal como está, la estructura de ingresos de la Autoridad Palestina constituye fundamentalmente el sustento económico de una solución de facto sin estado, mediante la cual a los palestinos no se les permite ni la integración en un estado binacional ni la independencia. Es inútil hablar de reforma fiscal dentro de la AP mientras no pueda resistir la estrategia de contención del régimen israelí debido a las frecuentes retenciones de su principal fuente de ingresos. Del mismo modo, pedir reformas del PEP o alternativas al régimen comercial de unión aduanera, para el que el autogobierno sobre las fronteras es un requisito, no tiene sentido si a los palestinos se les sigue negando la soberanía.
El caso de los ingresos por liquidación aduanera muestra que otorgar a la Autoridad Palestina responsabilidades de gasto directo en ausencia de soberanía política afianza efectivamente la opresión palestina bajo el régimen israelí y hace poco para promover el desarrollo económico. Dado que la Autoridad Palestina depende de estas transferencias de ingresos para su supervivencia, carece de poder de negociación política y de legitimidad para trabajar por la liberación palestina.
Los palestinos deben luchar por los derechos políticos colectivos independientemente de la estatalidad y su dirección. En última instancia, su contención por parte del régimen israelí en una solución permanente sin estado debe colocarse en el centro de la lucha por la liberación y el desarrollo económico, en ese orden. Esta es la respuesta más adecuada a una estrategia israelí basada fundamentalmente en la exclusión de los palestinos de cualquier derecho político.
Notas:
1-En estos años, la ayuda se situó entre el 5 % y el 10 % del gasto de la AP por año, lo que representa un fuerte descenso con respecto a las tendencias anteriores. De hecho, de 1997 a 2017, la financiación externa del presupuesto de la AP ascendió al 30% de su gasto.
2-Los datos utilizados para crear este gráfico se obtuvieron del sitio web del Ministerio de Finanzas palestino en el verano de 2022. Israel ordenó posteriormente al Ministerio que eliminase los datos ".