Historia y naturaleza de la Política Agraria Común. Dossier

Política Agrícola Común: desregulación continua y mortal

Martin Orange

En las últimas semanas, la Comisión Europea ha redescubierto las virtudes de la subsidiariedad. Ante la cólera de los agricultores de Alemania, Rumanía, Francia y ahora Bélgica, ha considerado más prudente hacerse a un lado y dejar que los distintos gobiernos gestionen la crisis agrícola europea.

Desde el inicio de las protestas de los agricultores, los eurodiputados han constatado el silencio ensordecedor de las autoridades europeas. El Comisario europeo de Agricultura, Janusz Wojciechowski, y la Dirección General de Agricultura están de "largas vacaciones", como dicen algunos.

Tras darse cuenta tardíamente de la urgencia de la situación, la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció por fin el 25 de enero "la apertura de un diálogo estratégico" con los dirigentes agrícolas para "encontrar soluciones a los retos" a los que se enfrenta el sector. El tema también se debatió en el Consejo Europeo del 1 de febrero.

Ante las fuertes protestas de la comunidad agrícola, Francia ha tomado la iniciativa por su cuenta. Se ha programado una reunión excepcional entre Emmanuel Macron y Ursula von der Leyen. El miércoles 31 de enero, el ministro francés de Agricultura, Marc Fesneau, pidió una rápida "simplificación" de la Política Agrícola Común (PAC): "No podemos tener una PAC tan compleja e incomprensible, a veces tanto para nuestras administraciones como para nuestros agricultores. Tenemos que apostar firmemente por la simplificación".

El Elíseo anunció que ya había recibido una respuesta favorable de Bruselas a sus peticiones de revisión o ajuste del acuerdo de libre comercio con Mercosur, la apertura del mercado interior a los productos ucranianos, las obligaciones de retirada de tierras y el Green Deal. El miércoles 31 de enero, Bruselas propuso una excepción temporal a las normas de la PAC, en particular sobre la retirada de tierras, manteniendo al mismo tiempo la desgravación de la producción agrícola ucraniana.

Más allá de algunas medidas, los expertos del mundo de Bruselas creen que no saldrá nada muy concreto antes de las elecciones europeas de junio. Philippe Lamberts, copresidente del grupo Les Verts en el Parlamento Europeo, prevé que "éste será uno de los proyectos de la próxima presidencia".

¿Pueden esperar los agricultores? ¿Pueden los dirigentes europeos dejar sin abordar la crisis agrícola europea, a riesgo de alimentar el ascenso de la extrema derecha en las elecciones europeas? Es probable que se convierta en uno de los temas centrales de la campaña.

El cemento de la integración europea

Aunque la Política Agrícola Común (PAC) se ha descentralizado en gran medida e incluso renacionalizado, sigue siendo uno de los "ladrillos" de la Unión Europea. Es el mayor presupuesto comunitario y representa el 40% de los compromisos europeos. En todo momento se destaca la PAC como uno de los grandes éxitos de la política europea.

Sin embargo, la última evaluación no es concluyente, según algunos políticos. Los agricultores de toda la Unión están revueltos. Ninguno de los objetivos fijados en la nueva PAC, que entra en vigor en 2023, se ha cumplido: no garantiza la renta de los agricultores, la transición a una producción agrícola sostenible, ni la seguridad y soberanía alimentarias.

"Con el giro liberal, hemos abandonado todas las políticas de regulación y destruido todas las herramientas de intervención", afirma Pierre Larrouturou, ingeniero agrónomo y economista, y eurodiputado del Grupo Socialista y Demócrata. "Tenemos un sistema absurdo de subvenciones que no permite a la mayoría de los agricultores vivir de su trabajo", añade Aurélie Trouvé, diputada de La France insoumise (LFI), ingeniera agrónoma y ex presidenta de Attac.

"Hay que revisar la Política Agrícola Común de arriba abajo", añade Philippe Lamberts, furioso al ver que se utiliza la ecología como chivo expiatorio para encubrir los fallos y errores de las políticas "productivistas y mercantilistas" de los últimos treinta años.

De la regulación a la desregulación

La PAC es un reflejo de la integración europea. Ha seguido todas las evoluciones ideológicas que han regido su creación y desarrollo.

Cuando los seis primeros Estados miembros de la UE (Francia, Alemania, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo e Italia) lanzaron en 1962 el proyecto de Política Agrícola Común, se fijaron el objetivo de contribuir a la modernización de la agricultura y garantizar la seguridad alimentaria del continente, en un momento en el que Europa estaba atrasada y registraba déficits agrícolas.

Para lograr esta ambición, la PAC se inspiró en la política agrícola estadounidense nacida del New Deal en 1933. Para proteger la renta de los agricultores, Europa se dotó de potentes instrumentos de regulación. Se introdujeron precios de intervención para los cultivos más expuestos a las fluctuaciones de los precios mundiales (cereales, carne de vacuno, leche) con el fin de garantizar unos precios mínimos.

Las existencias se constituyeron a escala europea para regular los mercados y suavizar las variaciones de volumen y precio con el fin de evitar tensiones y crisis. Se definen cuotas de producción variables para determinados productos (azúcar, leche, etc.). Se aumentan los derechos de aduana fuera del espacio europeo, mientras que los cultivos europeos se benefician de subvenciones a la exportación. "En aquella época, los agricultores no recibían subvenciones para garantizar sus ingresos", recuerda Aurélie Trouvé.

En menos de quince años, la agricultura europea ha dado un salto espectacular. Se ha modernizado y ha mejorado sus rendimientos y su producción. De ser un importador neto, Europa se ha convertido en uno de los principales exportadores mundiales de productos agrícolas. Es a este éxito inicial al que muchos se refieren todavía cuando hablan de la PAC.

El gran desacoplamiento

Las tensiones diplomáticas entre Estados Unidos y Europa en materia agrícola, la ampliación de la Comunidad Europea y el auge de las ideas neoliberales defendidas por Margaret Thatcher y Ronald Reagan llevaron a cuestionar todo el modelo.

El Reino Unido, cuya agricultura se había encogido como una piedra, ayudado por los países nórdicos -los "frugales" de hoy- y los recién llegados, que consideraban que el sistema no les era suficientemente favorable, entraron en guerra contra la PAC. Demasiado keynesiana, demasiado cara, demasiado intervencionista, demasiado ventajosa para ciertos países de la UE (entre ellos Francia e Italia), fuente de tensiones "innecesarias" con Estados Unidos, la PAC fue pronto acusada de todo tipo de males.

Además, ¿siguen siendo realmente necesarios los mecanismos de protección cuando la agricultura europea se ha convertido en uno de los principales exportadores mundiales? La "eficacia del mercado" es la garante del equilibrio, sin necesidad de intervención pública.

Retomando las ideas puestas en boga por la administración Reagan en los años 80, se preconizaba entonces un desacoplamiento de las subvenciones, independiente de los volúmenes de producción. "El principio de desacoplamiento es una verdadera bala mágica que permite prever la eliminación de toda forma de intervención pública en los mercados agrícolas: cuanto más se paguen las ayudas independientemente de la producción, más se eliminan las distorsiones, lo que permite a los mercados volver al equilibrio. Las ayudas pueden entonces retirarse porque los agricultores han recuperado un nivel de remuneración satisfactorio", escribe Frédéric Courleux en un artículo que recorre la historia de la PAC para Agriculture Stratégies en 2019.

El gran giro liberal

El año 1992 es la referencia para todos los expertos agrícolas. "Fue el momento en que la PAC dio la espalda al keynesianismo y cambió completamente de naturaleza y filosofía", señala Thierry Pouch, economista jefe de las Cámaras de Agricultura e investigador asociado de la Universidad de Reims.

Con el mismo espíritu que el Tratado de Maastricht, adoptado en la misma época, que sentaba las bases de un mercado único europeo regido por una "competencia libre y no falseada", se adoptó una nueva política agrícola. Barriendo siglos de investigación y experimentación económicas, prefirió atenerse a su dogma: transponer a la PAC todas las ideas neoliberales del desacoplamiento.

En esta nueva PAC, todos los mecanismos de regulación e intervención (precios garantizados, existencias, cuotas) van a desaparecer en un futuro más o menos próximo. Los sustituye por ayudas directas a la producción, primer paso hacia una forma única de ayuda, con el fin de limitar al máximo cualquier intervención estatal que pueda distorsionar la "mano invisible del mercado".

En ese momento, había pocos opositores a esta "reforma", con poca comprensión de los inconvenientes y peligros que implicaba. "Fue entonces cuando se creó la Coordination rurale, al considerar que la FNSEA, que había apoyado el proyecto, no defendía bien a los agricultores", recuerda Aurélie Trouvé.

Cogestora de hecho de la política agrícola francesa, la FNSEA, como muchos altos funcionarios, está convencida de que la "excelencia de la agricultura francesa" le permitirá imponerse en todos los mercados mundiales en libre competencia.

A merced de los mercados mundiales

Las primeras medidas se pusieron en marcha en cuanto se adoptó la PAC de 1992. A la espera de su supresión definitiva, los precios mínimos garantizados del trigo se redujeron un 30% en tres años, al igual que los del ganado vacuno. Como compensación se pagó una subvención, pero acompañada de medidas de retirada de tierras, al principio facultativas y luego obligatorias.

Los dirigentes europeos estaban encantados, los precios agrícolas bajaban y se mantenía el presupuesto. Todos los mecanismos de regulación se han ido desmantelando metódicamente a lo largo de los años. La retirada de tierras obligatoria se generalizó.

En 2003, la Comisión Europea consideró que había logrado la mayor parte de su objetivo: una nueva reforma de la PAC, que completaba la de 1992, confirmaba la supresión de las redes de seguridad y las sustituía por el principio de ayudas directas a las explotaciones: se pagaría una prima por hectárea, independientemente de la producción.

No hay condiciones medioambientales ni de agricultura sostenible, para "no crear distorsiones de mercado". De este modo, las pocas medidas e incentivos disponibles para intentar hacer evolucionar la agricultura europea hacia modelos menos productivistas y más respetuosos con la protección de la tierra y la naturaleza de los seres vivos quedan en papel mojado.

Todos los derechos de aduana que protegen la producción agrícola europea se reducen progresivamente. Después llegó la época de los grandes acuerdos de libre comercio, en consonancia con la política mercantilista europea. En virtud de estos acuerdos, se suprimieron los derechos de aduana con los mayores competidores agrícolas de Europa.

La supresión de toda protección, que conduce a una alineación con los precios mundiales, sólo puede provocar una mayor volatilidad de los precios y de las rentas, y una caída en los años malos. Los agricultores notarán rápidamente las consecuencias: la PAC de 2003 llega en un momento en que los mercados agrícolas atraviesan una crisis mundial. Los precios se habían hundido y el exceso de producción amenazaba ciertos mercados.

"Fue entonces cuando la UE decidió liquidar sus últimas existencias de intervención. A finales de marzo de 2007, la Comisión emitió un triunfal comunicado de prensa anunciando que ya no tenía existencias. Dos meses después, el precio de los productos agrícolas se disparó, desencadenando una grave crisis alimentaria en los países importadores de alimentos del Sur", recuerda un amargo conocedor del mundo agrícola.

El hecho de que los países emergentes tengan problemas es una consecuencia secundaria para muchos Estados miembros: Europa no considera que tenga un papel que desempeñar en la regulación y estabilización de los mercados agrícolas mundiales. Si sopesamos esto con los beneficios de esta revisión de la PAC, no cabe discusión: zanjará de una vez por todas la cuestión agrícola europea.

Los presupuestos agrícolas europeos ya no aumentarán sistemática y exponencialmente como antes. Ya no estarán sujetos a los caprichos de los mercados mundiales, las crisis alimentarias o la meteorología. Ahora todo es previsible, ya que las ayudas se basan en la tierra. "La política agrícola ya no es simplemente una cuestión de consumo presupuestario", afirma un experto conocedor de los pasillos de Bruselas.

El fin de las cuotas lácteas

"La supresión de las cuotas lecheras y azucareras se planteó ya en 2003", explica Thierry Pouch. Las cuotas se introdujeron en 1984 por iniciativa de Michel Rocard, entonces Ministro de Agricultura, en respuesta a la crisis de sobreproducción de leche y el hundimiento de los precios. A cambio de unos precios garantizados, los ganaderos se comprometían a limitar su producción. Este mecanismo de regulación tranquilizó a los ganaderos y les permitió mirar hacia el futuro. Tanto es así que muchos jóvenes agricultores optaron por dedicarse a la ganadería lechera.

En 2015, toda esta estabilidad se esfumó. Las cuotas lecheras se suprimieron en su totalidad, lo que desencadenó una carrera por el rendimiento y la sobreproducción para compensar la caída de los precios. Todos los productores de leche se vieron obligados a negociar con las centrales lecheras y los transformadores el precio de su leche.

Estos últimos se apresuran a invocar los precios mundiales para negociar precios cada vez más bajos, exigiendo a menudo precios que no cubren los costes de producción. Firman contratos que no son jurídicamente vinculantes, y a veces también están sujetos a cláusulas de silencio: cualquier referencia a sus condiciones contractuales da lugar inmediatamente a su exclusión y a acciones judiciales.

Se ha previsto crear grupos de venta para que los ganaderos se agrupen y hablen con una sola voz a los grandes grupos lácteos, con el fin de establecer un mayor equilibrio de poder. Pero "se hizo todo lo posible para que nunca vieran la luz", afirma un observador.

El resultado de la supresión de las cuotas lecheras no se ha hecho esperar: se está creando una competencia de todos contra todos. Las importaciones de productos lácteos de países que producían a menor coste se dispararon, los precios cayeron en picado y, para intentar sobrevivir, los ganaderos trataron de aumentar sus rendimientos, volviendo al viejo círculo vicioso de sobreproducción y caída de precios.

Fue entonces cuando la Comisión Europea comenzó a negociar un acuerdo de libre comercio (CETA) con Canadá, que abarcaba en particular los productos agrícolas. A diferencia de Europa, Canadá ha adoptado medidas de protección para sus agricultores, en particular los productores de leche, que se benefician de precios garantizados.

En 2001, el margen de un agricultor por un litro de leche era de 0,25 euros; en 2022, será de 0,24 euros. Al mismo tiempo, el precio del litro de leche ha pasado de una media de 0,53 euros a 0,83 euros (sin impuestos). Los márgenes de las empresas alimentarias han aumentado un 64%, y los de los distribuidores un 188%.

Fue entonces cuando empezó a romperse el muro de silencio sobre la agricultura. Se empezó a hablar de la angustia de los agricultores y del creciente número de suicidios en la profesión.

Después de la leche, el azúcar

Lo mismo ocurrió con la supresión de las cuotas azucareras en 2017. También en este caso, los cultivadores de remolacha azucarera se encuentran en competencia directa con productores que no tienen ni los mismos costes de producción ni las mismas limitaciones. Mientras los agricultores renuncian cada vez más al cultivo de remolacha azucarera en el Norte, los transformadores cierran sus fábricas en Francia.

Ante esta más que previsible crisis del azúcar, el gobierno y la FNSEA han encontrado una respuesta prefabricada, un chivo expiatorio fácil: la prohibición de los neonicotinoides es la culpable, ya que pondría a los productores franceses en desventaja competitiva. "No fueron los neonicotinoides los causantes de la crisis del azúcar de remolacha, sino el hundimiento de los precios, que cayeron a 20 euros la tonelada", señala un experto agrícola.

En octubre de 2020, bajo la presión de la FNSEA, el Gobierno restableció el uso de este peligroso insecticida. Pero esto no cambió en nada la situación. Los precios del azúcar, aún no regulados, siguen por los suelos, los transformadores siguen tirando sus productos y los productores ya no pueden ganarse la vida. En mayo, el segundo grupo azucarero mundial, Tereos, cerró una fábrica en Escaudœuvres que empleaba a 123 personas, alegando la caída de la producción de remolacha.

Todo por el modelo productivista

Aunque los dirigentes europeos no lo reconozcan, la PAC de 1992 y sus sucesoras empujan hacia un modelo único de producción agrícola, cada vez más productivista e intensivo. Explotaciones de mil vacas, de 700 hectáreas de cereales... ése es el futuro. "Hemos creado situaciones de búsqueda de rentas que las autoridades europeas y nacionales de la competencia nunca han querido examinar", afirma Philippe Lamberts.

La prima incondicional por hectárea se ha transformado en prima por superficie, empujando a los agricultores a expandirse cada vez más, a endeudarse más de lo razonable y a aumentar cada vez más los rendimientos. La intensidad de capital de las explotaciones ha alcanzado tal nivel que impide tanto los traspasos familiares como la instalación de jóvenes en la agricultura.

Aparte de los grandes cultivos de cereales, que fascinan a Europa por su dimensión internacional, los demás tipos de producción interesan poco. Han quedado abandonadas a los fuertes vientos de la volatilidad de los mercados mundiales, sin protección alguna. "Todo el modelo de agricultura familiar, de agricultura no industrializada, está amenazado", insiste Aurélie Trouvé.

Cuando elaboró la PAC 2023, negociada durante más de dos años, la Comisión Europea intentó invertir un poco la tendencia, incluyendo la dimensión de la agricultura sostenible y normas de lucha contra el cambio climático, pero sin cambiar los principios de desregulación vigentes desde hace treinta años: los lobbies se encargaron de ello.

"La guerra de Ucrania ha trastocado todo el programa", afirma Thierry Pouch. Para apoyar a Kiev en su lucha contra la invasión rusa, Europa suprimió todos los derechos de aduana sobre los productos agrícolas ucranianos, en particular la leche, los huevos y las aves de corral, sin ninguna medida compensatoria para los agricultores. Esto fue la gota que colmó el vaso para muchos agricultores.

¿Qué ocurre cuando se ponen los productos de un país donde la mano de obra cuesta apenas 200 euros al mes, sin normas sociales ni medioambientales, en competencia con los de otros países donde los costes y las limitaciones son diez veces superiores, en el mismo momento en que los tipos de interés suben, asfixiando aún más a las explotaciones? La ley de King se ha confirmado una vez más, a pesar de los desmentidos de la Unión. El resultado ha sido una desestabilización generalizada de la producción agrícola europea que Europa ha provocado y de la que no quiere responsabilizarse.

Destrucción creativa para dar forma a la agricultura industrial del mañana, dicen los pensadores liberales ortodoxos. Destrucción que plantea la cuestión de la seguridad alimentaria y climática de Europa, después de la energética, replican los críticos de la PAC tal y como se ha gestionado durante treinta años.

Política agrícola: el contraejemplo estadounidense

Martin Orange

Estados Unidos nunca ha abandonado la política de regulación de su agricultura, vigente desde el New Deal. Los precios garantizados y las ayudas anticíclicas siguen siendo las herramientas utilizadas para proteger este sector, que sigue considerándose estratégico.

Sólo la Unión Europea sigue convencida de la "eficacia del mercado" en materia agrícola y la aplica como uno de los fundamentos esenciales de la Política Agrícola Común (PAC). Todos los demás grandes países exportadores han renunciado a ella, en nombre de la seguridad y la soberanía alimentarias, y para proteger las rentas de sus agricultores. Brasil, India, Rusia, Canadá, Nueva Zelanda, China... todos han adoptado medidas de regulación y protección, y a veces han reintroducido derechos de aduana o incluso prohibiciones de exportación o importación para proteger su agricultura.

Pero el caso más llamativo es el de Estados Unidos. "Nunca han abandonado la política de regulación y protección de su agricultura que se introdujo en 1933 en el marco del New Deal", señala Thierry Pouch, economista jefe de las Cámaras de Agricultura e investigador asociado de la Universidad de Reims.

Sin embargo, a principios de los años 80, la administración Reagan argumentó de forma convincente los beneficios de la desregulación agrícola. Quería acabar con el keynesianismo y con todos los mecanismos de ayuda e intervención, que a su juicio suponían un coste excesivo para el presupuesto federal, convencido de que la "mano invisible del mercado" se aplicaba tanto a la agricultura como a cualquier otra cosa.

Por ello, aboga por desechar todos estos sistemas y dejar en su lugar el "desacoplamiento": se supone que las ayudas directas e indiferenciadas a los agricultores compensan todos los fallos y crisis de los mercados agrícolas. Un modelo adoptado por la Unión Europea con la PAC.

La idea va ganando terreno en todos los círculos económicos, especialmente en el seno del GATT, precursor de la Organización Mundial del Comercio. El acuerdo de la Ronda Uruguay de 1994 introdujo el principio de desacoplamiento. Comenzó a aplicarse en Estados Unidos en 1996.

Dos años más tarde, la administración estadounidense dio marcha atrás: la crisis asiática había desestabilizado los mercados agrícolas, en particular las principales exportaciones de cereales de Estados Unidos, y el gobierno estadounidense consideró urgente no ir más lejos.

El hundimiento de los precios agrícolas entre 2001 y 2006, tras la llegada de Rusia y Ucrania a los mercados mundiales, y las tensiones comerciales y geopolíticas han llevado a todas las presidencias sucesivas a mantener esta línea y proteger la agricultura estadounidense a toda costa: sigue siendo un área estratégica de la seguridad nacional.

Ayudas anticíclicas

Ya sea bajo Bush, Obama, Trump o Biden, el desmantelamiento de los grandes principios neoliberales no se ha detenido. Todos han optado por volver a una política de intervención y regulación, para garantizar la renta de los agricultores y luchar contra la sobreproducción con mecanismos de garantía y ayudas anticíclicas, y para garantizar la seguridad alimentaria del país.

El sistema de ayudas públicas desacopladas -es decir, vinculadas a la hectárea, independientemente de la producción- se ha ido reduciendo cada vez más a lo largo de los años, y se suprimió por completo en la Ley Agraria de 2014. "Proporcionar seguridad a los agricultores sin afectar a la competitividad de las exportaciones de productos agrícolas [estadounidenses] parece ser la consigna de esta reforma", así lo resumía entonces una nota del Centro de Estudios y Perspectivas del Ministerio de Agricultura.

La línea no ha cambiado desde entonces. La Ley Agrícola de 2023 ha mantenido o reforzado los principales mecanismos puestos en marcha en los últimos diez años.

En lugar de las ayudas directas, se han introducido mecanismos de precios o de rotación para garantizar la renta de los productores de cultivos herbáceos (trigo, maíz, soja y otros cereales). Se fijan precios de referencia, que determinan cuándo se activa la ayuda en caso de caída de los precios o de crisis. Actualmente, el precio mínimo es de 202 dólares por tonelada. En Europa, donde también existe un precio mínimo de intervención, se ha fijado en 101 euros por tonelada. En 1992 era de 170 euros por tonelada, lo que supone un descenso del 40% en treinta años.

Garantizar una parte justa del valor añadido

Bajo la presidencia de Donald Trump, se mejoró aún más la protección de los productores lácteos estadounidenses: se estableció el principio de un reparto equitativo del valor añadido entre los productores lácteos y los transformadores, y entre los propios transformadores. Aprobada en 2017, la ley se ha prorrogado sin grandes cambios desde entonces.

Cada mes se fija un precio público de compra por Estado. Existe un sistema de garantía para asegurar que los márgenes de los productores cubren los costes de producción en relación con su precio de venta. En la última Ley Agrícola de 2023, éste se fija en el 4%. "El sistema protege ante todo a las pequeñas explotaciones, ya que funciona para las 200 primeras vacas lecheras", explica un experto agrícola.

Con el mismo espíritu, se han establecido medidas para ofrecer compensaciones a las centrales lecheras y a los transformadores que trabajan con productos de menor valor añadido (leche, leche en polvo) que otros.

La línea de puntos por el medio ambiente

Para completar su red, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) subvenciona en parte los seguros de cosechas y catástrofes naturales. También supervisa de cerca las pólizas de seguros agrarios para garantizar que ofrecen una cobertura asequible y justa a todos los agricultores.

También se conceden ayudas financieras al sector. Los agricultores pueden acceder a préstamos subvencionados que les ayuden a modernizarse y expandirse. Otras ayudas financieras están disponibles para las explotaciones con deudas excesivas.

Algunas de estas ayudas están ahora condicionadas al desarrollo de una agricultura sostenible y respetuosa con el medio ambiente. Pero los incentivos son débiles. En este sentido, Estados Unidos es todo menos ejemplar.