¿Happy Bolkestein?

El pasado 16 de febrero, el Parlamento europeo adoptó en primera lectura la proposición de Directiva para el «libre establecimiento y circulación» de servicios en la Unión Europea. El texto aprobado, producto de un «compromiso» entre el Partido Popular y la mayoría del Partido Socialista –los socialistas franceses, con la excepción de M. Rocard, han rechazado el acuerdo– representa una versión moderada de la propuesta impulsada en enero de 2004 por el entonces Comisario de Mercado Interior, Fritz Bolkestein.

Tras el rotundo «no» francés y holandés al Tratado constitucional y la intensa campaña contra la «Directiva Bolkestein» desplegada en diferentes ciudades europeas en los últimos dos años, el acuerdo refleja la decisión de las elites paleo-liberales comunitarias y estatales de morigerar su proyecto original con el objetivo de apaciguar al nutrido coro de opositores al mismo.

Sin embargo, pocas razones hay para la celebración desde una perspectiva alter-europeísta de izquierdas. El texto aprobado mantiene en pie la voluntad de extender al sector de los servicios las reglas de «un mercado altamente competitivo». En la práctica, ello supone aceptar la progresiva erosión de los controles democráticos y renunciar, en definitiva, a una armonización al alza desde el punto de vista social, laboral y ecológico.

Las enmiendas más significativas pactadas por socialistas y conservadores tienen que ver con el campo de aplicación de la Directiva. Los servicios concernidos siguen siendo los llamados Servicios de Interés Económico General (SIEG) –es decir, a aquellos «que corresponden a una actividad económica y que se encuentran, por tanto, abiertos a la competencia»– . Sin embargo, la nueva propuesta excluye un número importante de actividades de indudable relevancia pública. Así, además de aquellos servicios ya regulados por otras Directivas –como la electricidad o la mayoría de los transportes– la normativa aprobada no se aplicaría a los servicios de salud y farmacéuticos, a los servicios sociales y de ayuda a la infancia y a la familia o los servicios de alojamiento. No se excluyen de manera explícita, en cambio, otras áreas más inquietantes, como la educación o la provisión de agua.

Una de las modificaciones más promocionadas por los valedores del nuevo acuerdo ha sido la supresión del «principio del país de origen», recogido en el artículo 16 de la propuesta original. Según esta cláusula, blanco medular de la crítica social, política y sindical a la propuesta original de la Comisión, la prestación de los servicios cubiertos por la Directiva sería regulada por la legislación del país donde éstos tengan su sede social y no por la del país donde se presten de manera efectiva.

Un principio así, como es evidente, deja servido el dumping social y, en consecuencia, la «carrera a la baja» en materia de controles políticos y jurídicos. Lo que ocurre es que la desaparición formal del «principio del país de origen» no ha supuesto, como reclamaba una enmienda propuesta por el Grupo de la Izquierda Unitaria Europea, la incorporación explícita del «principio del país de destino».

En su versión final, el texto acordado por el Parlamento establece que «el Estado miembro en el que se proporcione el servicio debe garantizar el libre acceso de la actividad de servicio así como su libre ejercicio en su territorio».

Así, los controles estatales sólo podrán fundarse en razones de orden y seguridad públicos, de protección de la salud o del medio ambiente (alegando su previsión en otras disposiciones de derecho comunitario, los sectores conservadores se negaron a consignar de manera explícita la aplicación de la legislación de destino en materia de política social y de protección de los consumidores).

En todos los casos, sin embargo, los Estados deberán probar la «necesidad» y la «proporcionalidad» de sus intervenciones, así como su carácter «no discriminatorio». Muchos de estos controles, por otra parte, quedarán literalmente prohibidos. No podrá, por ejemplo, exigirse al prestador del servicio que tenga un establecimiento en el territorio, que se dote de una infraestructura determinada, que pruebe que su actividad responde a una necesidad económica, que preste una garantía financiera o que suscriba un seguro, que aplique un determinado régimen contractual en sus relaciones con los destinatarios del servicio, que posea un documento de identificación específico o que utilice un material determinado (salvo que se trate de la higiene y la seguridad en el trabajo).

Ciertamente, es un avance que se haya suprimido la subordinación de muchas de las medidas de control al previo visto bueno de un órgano tecnocrático como la Comisión Europea. Sin embargo, se está lejos de la inequívoca victoria anunciada por los sectores más moderados de la socialdemocracia. El «principio de libertad de prestación», que ocupa en la nueva propuesta el lugar del «principio del país de origen», modifica en poco la intención de fondo de crear un «mercado altamente competitivo» en el que el margen para la introducción de controles democráticos a las empresas prestatarias sea cada vez más estrecho. 

También es verdad que, como consecuencia de la presión social y sindical, el derecho laboral ha quedado finalmente excluido de la propuesta de Directiva. De ese modo, la normativa laboral aplicable en estos supuestos sería la prevista en la Directiva europea sobre desplazamiento de trabajadores, el Reglamento europeo sobre coordinación de los regímenes de seguridad social y, en definitiva, los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Para los asalariados situados en los principales segmentos del mercado laboral formal se trata, sin duda, de un logro no desdeñable. La noticia, sin embargo, es menos reconfortante para el vasto sector de los trabajadores y trabajadoras autónomos, que quedan desprotegidos y expuestos a una práctica cada vez más usual entre muchas empresas: convertir a sus trabajadores asalariados en «falsos autónomos», con el objeto de burlar la legislación laboral vigente.

Nada autoriza a pensar, en suma, que el «principio del país de origen» vaya a quedar desactivado o que la intención de constreñir el margen de maniobra para la introducción de controles públicos vaya a abandonarse. La Comisión pretendía grabar el principio en el texto de manera inequívoca. Pero como ha dejado claro el actual Comisario de Mercado Interior, Charlie Mc Creevy, no se trataría de una renuncia grave puesto que, de un modo u otro, ya se encontraría reconocido por el propio Tribunal de Justicia.

El acuerdo parlamentario, en definitiva, ha limado los aspectos ultra-liberales más chirriantes de la Directiva. Sin embargo ha introducido, en aspectos sensibles, un alto grado de inseguridad jurídica que inhibe cualquier lectura eufórica: no queda claro qué derecho se aplicará en la prestación de los servicios; el campo de aplicación de la directiva sigue incluyendo una parte importante de servicios públicos; el derecho de trabajo podrá ser burlado en cuestiones básicas y la posibilidad de introducir controles públicos efectivos a la «libre circulación» no queda asegurada.

El proceso de co-decisión Parlamento-Consejo, por otro lado, es complejo, y nada asegura que no puedan producirse nuevos retrocesos. En los próximos días, la Comisión europea presentará una «propuesta revisada» a partir del texto acordado por el Parlamento. ¿En qué sentido? Es difícil saberlo, aunque el Comisario Mc Creevy ha sugerido la introducción de algunos «principios rectores» extraídos de la jurisprudencia –de claro signo «privatizador»–, acuñada por el Tribunal de Justicia.

En una segunda etapa, posiblemente hacia finales de marzo, el Consejo de Ministros examinará los diferentes elementos del dossier que se le presente. Aquí tampoco cabe excluir las sorpresas. Después de todo, no puede olvidarse que pocos días antes de la última votación parlamentaria, los gobiernos de 6 países –Reino Unido, Holanda, Polonia, Hungría, República Checa y la España de José Luis Rodríguez Zapatero– dirigieron una carta al presidente de la Comisión europea, José Durão Barroso, con el objeto de que no «abandonara» el impulso a la liberalización de los servicios.

Si el Consejo de Ministros acepta la iniciativa del Parlamento, la Directiva quedará aprobada. También puede ocurrir que acepte la propuesta revisada de la Comisión o que presente su propio texto. Si este es el caso, el proyecto volvería al Parlamento y sería sometido a una nueva  lectura.

Sea cual sea la vía adoptada, y contra lo que han pretendido transmitir los grandes medios de comunicación, nada está zanjado. A pesar de la intensa resistencia social y sindical desplegada en las calles de Bruselas, Berlín, Roma o Estrasburgo, y de la oposición de los verdes, de la izquierda unitaria e incluso de la mayoría de los socialistas franceses, la lógica privatizadora de la Directiva no ha remitido, como no lo ha hecho, en realidad, el dumping social que, de manera subrepticia, se viene aplicando desde hace tiempo en la Unión y que sólo la ampliación a países con bajos estándares de protección ha convertido en escándalo.

Sigue pendiente, en definitiva, la puesta en marcha de una auténtica política europea de servicios públicos accesibles y de calidad, capaz de desprenderse de la obsesión por la «competitividad» y de asegurar una armonización al alza desde el punto de vista social, laboral y ecológico. Sólo una esfera pública igualmente transnacional, alerta y movilizada, puede forzar a las elites estatales y comunitarias a tomarse en serio ese desafío y a evitar la «guerra entre pobres» que una política como la actual acabaría por desencadenar.

Gerardo Pisarello es profesor de derecho constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona.

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