Kelle Howson
Neil Coleman
14/09/2023
Protección social tras la pandemia
Los primeros meses de la pandemia fueron testigos de una oleada de medidas de protección social de emergencia (https://socialprotection.org/discover/blog/how-diversified-was-social-pr...), puestas en marcha por gobiernos de todo el mundo para proteger a las poblaciones vulnerables de la inseguridad de ingresos derivada de los cierres patronales y las alteraciones del mercado laboral. De los aproximadamente 1.400 programas de este tipo, una gran proporción consistía en transferencias de efectivo "puntuales" o "continuas" a individuos u hogares, para ayudarles a cubrir sus necesidades básicas y estimular la economía.
Esto llevó a muchos observadores( https://odi.org/en/publications/social-protection-response-to-covid-19-a...) a esperar que la pandemia pudiera marcar el comienzo de un paradigma nuevo y duradero en materia de protección social: que las medidas temporales demostraran la importancia y los beneficios de una protección social ampliada y reforzaran los argumentos a favor de unos pisos de protección social integrales y permanentes (como se establece en la Recomendación n.º 202 de la Organización Internacional del Trabajo, 2012).
Sin embargo, más de tres años después del inicio de la pandemia, estas esperanzas se han visto frustradas en su mayoría, ya que se han institucionalizado muy pocas transferencias monetarias de emergencia COVID-19. Muchos gobiernos -especialmente los de países de renta baja y media con obligaciones de deuda especialmente onerosas- han recortado el gasto social y han vuelto a los marcos de austeridad.
Antecedentes de los debates sobre la renta básica en Sudáfrica
Una notable excepción a esta tendencia es la subvención COVID-19 Social Relief of Distress (SRD) -"Alivio Social del Sufrimiento"- de Sudáfrica. Aunque la austeridad sigue vigente en Sudáfrica, el subsidio SRD (aparte de ser retirado temporalmente en 2021) ha resistido la pandemia, y parece que se transformará en una forma permanente de renta básica.
Esto es en gran parte el resultado de las campañas sostenidas de la sociedad civil para garantizar una renta básica universal en Sudáfrica, que se remontan a la Cumbre del Empleo de Sudáfrica de 1998, pero que han cobrado un renovado impulso a raíz del COVID, y la introducción de la subvención SRD.
Es importante señalar que, mientras que muchos países están probando sistemas de renta básica para comprender mejor su idoneidad en contextos distintos, Sudáfrica ha superado la fase de recopilación de pruebas. Basándose en el conjunto de pruebas internacionales existentes, así como en la experiencia reciente con el subsidio SRD, la política se centra ahora en las intervenciones a escala nacional.
Esto se corresponde con la profundidad de la crisis sudafricana. A pesar de estar clasificado como país de renta media-alta, Sudáfrica está sumida en una pobreza estructural y una exclusión económica que amenazan la estabilidad social. La tasa de desempleo (incluidos los solicitantes de empleo desanimados) se situó en el 42,1% en el segundo trimestre de 2023. De las personas que siguen buscando trabajo activamente, el 77,2% son parados de larga duración, lo que pone de manifiesto el carácter estructural de la exclusión del mercado laboral. Más del 32% (https://bmr.co.za/2023/08/16/personal-income-estimates-for-south-africa-...) de las personas en edad de trabajar carecen de ingresos (incluidos los procedentes de subvenciones públicas) y dependen de la ayuda en metálico o en especie de amigos y familiares. El 20,6% de los hogares padece inseguridad alimentaria, y el 20,9% envía regularmente a un miembro de la familia a mendigar comida. Según el índice de Gini del Banco Mundial, Sudáfrica es el país más desigual del mundo (https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI?most_recent_value_desc=...).
A menudo se dice que Sudáfrica tiene un marco de asistencia social bien desarrollado en comparación con otros países de renta media. Se considera que su Subsidio de Ayuda a la Infancia ("Child Support Grant", CSG) y su Subsidio para Personas Mayores ("Older Persons Grant", OPG) tienen bajos índices de exclusión, y se ha demostrado que contribuyen significativamente a mitigar la pobreza. Sin embargo, los adultos sanos de entre 18 y 60 años no tienen acceso a una ayuda social permanente no contributiva. Esto deja un vacío en el sistema de protección social del país que hace que millones de personas sean vulnerables a la inanición.
Con las elecciones nacionales de 2024 a la vista, Sudáfrica se encuentra en un momento de posibilidad política con respecto a la protección social. La renta básica ya se está convirtiendo en un tema electoral clave, con dos partidos que hasta ahora se han comprometido a introducir una subvención de renta básica si resultan elegidos. Altos cargos del Congreso Nacional Africano, incluido el presidente Cyril Ramaphosa, han indicado que ya hay planes en marcha para desarrollar un sistema de renta básica, con el Departamento de Desarrollo Social y la política del CNA ("African National Congress", ANC haciendo referencia a la necesidad de fijar la subvención en un nivel que proporcione dignidad, así como a la necesidad de una elegibilidad universal, aunque no se han dado a conocer detalles ni plazos.
Esto podría situar a Sudáfrica en una senda pionera, no sólo con respecto a la realización de los derechos socioeconómicos, sino también en términos de enfoques alternativos del desarrollo centrados en la redistribución y la inclusión económica.
Sin embargo, la renta básica sigue siendo muy discutida en los círculos políticos, y sus detractores (sobre todo los responsables políticos del Tesoro Nacional) cuestionan su viabilidad y asequibilidad. Aunque es muy posible que se instaure algún tipo de renta básica en Sudáfrica en los próximos dos años aproximadamente, el gran riesgo de este momento de contestación es la introducción de una versión muy comprometida de la renta básica, con una cobertura limitada, prestaciones inadecuadas y/o la imposición de estrictas condiciones a los beneficiarios.
Además, si la renta básica se introduce mientras se mantiene la austeridad, amenaza con desplazar otros gastos sociales, o utilizar medidas de financiación regresivas que socavarían sus beneficios en términos de alivio de la pobreza y desarrollo inclusivo. Peor aún, actualmente suenan los tambores de la hiperausteridad, y existe la amenaza real de que el Ministro de Finanzas y Hacienda intente poner fin a la subvención del SRD en 2024.
Muchos defensores de la renta básica en Sudáfrica son muy conscientes de que la renta básica no es necesariamente una demanda inherentemente radical, y que su potencial radical depende de características específicas de diseño y financiación. Sin embargo, en un contexto de hambre generalizada y estancamiento económico, muchos en la izquierda se están uniendo a la propuesta como una estrategia realizable para satisfacer las necesidades básicas inmediatas, así como una base para una agenda de desarrollo progresista.
La sociedad civil y las principales confederaciones sindicales (https://mediadon.co.za/2022/09/09/nehawu-supports-the-calls-for-governme...), en gran parte bajo el estandarte de la Coalición por una Renta Básica Universal ("Universal Basic Income Coalition", UBIC), siguen presionando por la realización progresiva de una renta básica universal para las personas de entre 18 y 59 años, indexada al valor de los umbrales nacionales de pobreza y libre de condicionalidades de comportamiento. Esto está en consonancia con las disposiciones de la Constitución de Sudáfrica, que obliga al gobierno a realizar progresivamente el derecho a la asistencia social. La Constitución ha servido de base para la defensa y el litigio con el fin de garantizar la ampliación de la asistencia social.
En particular, el Congreso de Sindicatos Sudafricanos (COSATU) y la Federación Sudafricana de Sindicatos (SAFTU) han apoyado incondicionalmente la campaña para la subvención de la renta básica. El movimiento sindical internacional ha tenido una relación complicada con la "Universal Basic Income" (UBI), ya que a veces se teme que pueda socavar los intereses de los trabajadores al subvencionar los costes laborales de los empresarios, o que desvíe las energías progresistas de un enfoque centrado en el trabajo decente para todos. Sin embargo, en Sudáfrica, debido a las tasas extremas de pobreza laboral, precariedad y desempleo, existe una amplia aceptación entre el movimiento sindical de que la renta básica redunda en interés de la clase trabajadora. Además, los trabajadores con bajos ingresos, así como los cuidadores no remunerados (predominantemente mujeres), se ven en la tesitura de colmar las lagunas existentes en la red de seguridad social. Muchos adultos sobreviven gracias a las remesas o a las donaciones en metálico o en especie de amigos y familiares. Un subsidio de renta básica aliviaría a muchos trabajadores de parte de la carga de mantener económicamente a la familia extensa, además de beneficiarse ellos mismos de una garantía de renta mínima.
Múltiples ejercicios de modelización han indicado que la realización progresiva de la renta básica universal es fiscalmente viable en Sudáfrica y, si se financia con impuestos progresivos adicionales u otras medidas de financiación no regresivas, tendrá repercusiones significativas en la reducción de la pobreza y la desigualdad, así como en el crecimiento.
El subsidio para el Alivio Social de la Pobreza: ¿preparando el camino para la renta básica universal?
El subsidio del SRD proporciona 350 rands o alrededor de 15 libras (equivalente al 46% del umbral de pobreza extrema o "alimentaria") al mes a los adultos sin ingresos. A pesar de su profunda insuficiencia, el subsidio ha tenido beneficios socioeconómicos documentados (https://www.thepresidency.gov.za/from-the-desk-of-the-president/desk-pre...). El 93% de los beneficiarios gastan su subvención del SRD en alimentos, y se calcula (https://www.wider.unu.edu/publication/social-distress-and-some-relief) que ha evitado que entre 2 y 2,8 millones de personas entraran en situación de pobreza alimentaria como consecuencia de las medidas contra la pandemia. También se ha demostrado que ha tenido un efecto estimulante sobre el empleo y las economías locales (https://www.econ3x3.org/article/social-relief-distress-grant-how-it-stim...). En el primer año de percepción, aumentó la probabilidad de empleo en 3 puntos porcentuales (https://issuu.com/objectif-developpement/docs/cash-transfers-to-the-unem...).
Sin embargo, la subvención no se ha ajustado a la inflación (y mucho menos a la inflación alimentaria) desde su introducción. A diferencia de otros subsidios sociales en Sudáfrica, la administración del subsidio ha dado lugar a niveles astronómicos de exclusión injusta. Las estimaciones de las personas que teóricamente pueden optar al subsidio parten de 16 millones de personas (https://mbrg.bsg.ox.ac.uk/sites/default/files/2022-11/SRD-granttargeting...). Esta cifra se corresponde casi exactamente con el número máximo de solicitudes del subsidio, en marzo de 2022. Sin embargo, en ese mes solo se aprobaron 10,9 millones de solicitudes. La investigación sugirió (https://www.wider.unu.edu/publication/simulation-options-replace-special...) que casi todas las exclusiones eran erróneas. Desde entonces, se han introducido más procedimientos y disposiciones de exclusión. En mayo de 2023 se aprobaron 8,4 millones de solicitudes, de las que 7,1 millones recibieron el pago.
Los sistemas de solicitud, comprobación, pago y recurso obstaculizan el acceso a la subvención de los beneficiarios legítimos. Las solicitudes sólo pueden cumplimentarse en línea, lo que perjudica a quienes carecen de acceso a Internet. El subsidio impone una prueba de recursos extremadamente baja, de 624 rands al mes, por debajo del umbral de pobreza alimentaria. Se controla mediante comprobaciones mensuales de las cuentas bancarias de los solicitantes, que no pueden distinguir entre fondos que constituyen ingresos regulares y pagos ad hoc, donaciones o fondos en nombre de terceros. Los solicitantes también son cotejados con bases de datos del impuesto sobre la renta y del seguro de desempleo lamentablemente inexactas y desactualizadas. Los sistemas de pago son disfuncionales y excluyen de hecho a las personas sin cuenta bancaria o a quienes optan por cobrar en efectivo.
Por último, el proceso de apelación es esencialmente inútil, ya que se prohíbe a los apelantes presentar cualquier información de apoyo para su apelación considerada como información "nueva", por lo que el proceso consiste simplemente en revisar de nuevo la solicitud original utilizando los mismos sistemas de verificación inexactos. En los últimos meses de los que disponemos de datos, no se ha estimado ni un solo recurso de denegación por no superar la prueba de recursos (de 1,2-1,5 millones de recursos al mes).
Estos factores de exclusión son, en última instancia, el resultado de un límite presupuestario arbitrario impuesto por el Tesoro Nacional, que en 2023/24 sólo prevé que 8,5 millones de personas al mes reciban el subsidio. En otras palabras, se derivan directamente de la austeridad. El Departamento de Desarrollo Social se ha visto obligado a limitar los requisitos y, lo que es aún más grave, a encontrar la manera de impedir que las personas que cumplen los requisitos accedan al subsidio.
Esto es ahora objeto de un importante litigio (https://www.iej.org.za/wp-content/uploads/2023/07/SRD-court-case-stateme...) interpuesto por dos organizaciones, el Instituto de Justicia Económica, IEJ (al que están afiliados los autores) y #Pay The Grants, contra el Departamento de Desarrollo Social y la Agencia Sudafricana de Seguridad Social.
Conclusión
El Presidente ha declarado que la "innovación" que ha tenido lugar en los sistemas de subsidios sociales para proporcionar el subsidio SRD constituirá la base para introducir el futuro subsidio de renta básica. Si bien el compromiso del Presidente de pasar a un sistema permanente de ayudas a la renta básica es una victoria significativa, debemos evitar que se institucionalicen los defectos de diseño del SRD que han sido tan excluyentes.
Es fundamental que estas disposiciones y procesos injustos no se trasladen al nuevo marco. Además, es vital que se cuestione el marco más amplio de austeridad y que la renta básica no se financie mediante impuestos regresivos o recortes del gasto. El IEJ y otras organizaciones han presentado propuestas (https://www.iej.org.za/financing-options-for-a-universal-basic-income-gu...) que esbozan formas alternativas de financiar la RBU.
Aquí es donde se trazan actualmente las líneas de batalla, y es esta lucha la que determinará en última instancia si vemos una renta básica universal redistributiva en la próxima década. Aunque cuenta con la feroz oposición de las fuerzas conservadoras, que tratan de ahogar y socavar la demanda, los debates sobre la renta básica en Sudáfrica han superado por fin la cuestión del "si"... para llegar a la del "cómo" y el "cuándo".