¿Qué significa una Asamblea Constituyente?

Las constituciones nacidas de la celebración de asambleas constituyentes en Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009), dieron lugar al “nuevo constitucionalismo latinoamericano”. Aunque muy discutido hoy, este cuerpo legal se encuentra entre lo más creativo del constitucionalismo global, por sus procesos muy incluyentes de elaboración y su innovación en materia de derechos y participación política.

Recurrir más a asambleas constituyentes para elaborar constituciones, que a otros métodos como las comisiones de expertos o el empleo de los parlamentos existentes, es una novedad. Contabilizando 239 procesos constitucionales alrededor del orbe, entre 1947 y 2015, se ha comprobado que la Comisión de expertos fue usada 36 por ciento, mientras las Asambleas Constituyentes 26 por ciento. El resto lo ocupan otros métodos, como los parlamentos o tratados internacionales.

El tema de cómo hacer una Constitución implica la comprensión sobre qué es el Poder constituyente y su distinción con el Poder constituido. El Poder constituyente es el poder del pueblo, originario e indelegable. Es la soberanía. El Poder constituido es la institucionalidad creada para ejercer poder público. En sentido genérico, es el Estado y Gobierno. El Constituyente debe mandar, el Constituido debe obedecer.

La distinción –que no necesariamente la oposición– entre poder constituyente y poder constituido es un pilar del constitucionalismo. Permite afirmar, continuamente, que la soberanía es del pueblo, y no de quien ejerce el poder público. El Estado y el Gobierno tienen existencia limitada por la Constitución, y ninguna norma ni acto puede contradecir la Ley de leyes, por ser el mandato del soberano.

Así lo reconocía el destacado jurista cubano Fernando Álvarez Tabío: “en la fórmula de revisión (se refería a la Constitución de 1940), el Poder constituyente limita los poderes del constituido, señalando los procedimientos que han de seguirse para ajustar las normas objetivas, estáticas, a las nuevas necesidades que impongan las transformaciones que ocurriesen en la vida social”. (1)

La forma históricamente más revolucionaria de hacer una Constitución, manteniendo ese pilar, ha sido considerar la asamblea constituyente como evento especial, preferible a los parlamentos ordinarios, y, más aún, a las comisiones redactoras de constituciones.

La elaboración de la Constitución por un parlamento ya existente plantea problemas. El parlamento se da a sí mismo la norma que lo debe regular –es juez y parte– y controla lo fundamental del proceso: la elaboración del anteproyecto, la decisión primaria sobre los temas y enfoques a incluir y la aprobación del conjunto, previa al referendo.

Este formato puede incluir mecanismos de participación ciudadana, como la consulta. Con este método –uso de parlamentos existentes, o comisiones constitucionales, más mecanismos de participación popular–, se han elaborado constituciones en Turquía (1982), Rusia (1993), Polonia (1997), Suiza (1999), Ruanda (2003) y Marruecos (2011).

Hacer la Constitución a través de una Comisión, casi siempre integrada por expertos, es la forma más restrictiva de elaborarla. Esa instancia es designada por el Poder Ejecutivo y tiene manos libres para fijar sus contenidos, aunque el texto final deba ser ratificado por algún órgano estatal o por referendo. El resultado habitual es una Constitución que consagra el poder y retrata los privilegios que ya poseen quienes dominan el escenario. Así se hizo, por ejemplo, en Brasil (1967), Chile (1980) y Ecuador (1978).

La estadística muestra regularidades sobre qué tipo de procesos políticos eligen un método u otro de elaborar constituciones: las comisiones de expertos han sido el mecanismo más utilizado por parte de dictaduras y regímenes autoritarios (45 por ciento), mientras que en procesos democratizadores los expedientes más frecuentes han sido la asamblea constituyente y el parlamento (31 por ciento).

El caso boliviano ejemplifica el conflicto que genera una Constituyente; cómo la presión colectiva puede conseguirla y otorgarle significado. Desde los 1990 el movimiento popular de ese país presionó por territorio, tierra y dignidad, pero la reforma constitucional era potestad congresional. La acción colectiva debió enfrentar una fuerte oposición por parte de los intereses creados. Cuando logró el proceso constituyente (2008), se convirtió “en el instrumento inequívoco de su felicidad, en la conclusión victoriosa de años de lucha”. (2)

Hacer una Constituyente, claro está, no es garantía para lograr procesos democratizadores.

En Colombia (1991) un movimiento ciudadano impulsó una campaña para añadir a las urnas una boleta extra en demanda de asamblea constituyente. El movimiento (“Séptima Papeleta”), tras ganar más de dos millones de votos, obligó a convocarla. La Constitución resultante incorporó contenidos avanzados, pero el curso posterior no ha dado lugar a grandes festejos, al ser capturado por élites tradicionales de poder.

Luis O. Diviñó, uno de los muchos cubanos que participó en los debates públicos en pro de la Constitución de 1940, mostraba con agudeza lo que estoy tratando: “Me figuro que la constituyente, es por meses, o años, uno de esos tópicos con que se entretienen o engañan a los pueblos. Es promesa reiterada, es número principal del programa revolucionario, es una realización más esencial; pero también, órgano supremo, arbitrio absoluto, para todas las revisiones y avances, ante los que no hay derechos ni intereses creados (…). (3)

El carácter “libre y soberano” de una Constituyente es siempre conflictivo por lo que identifica bien esa cita: puede ser un engaño por parte de las clases dominantes o una amenaza frente a ellas. Puede ser un engaño porque cifra muchas expectativas, más fáciles de prometer que de hacer cumplir. Puede ser una amenaza a los detentadores de los principales recursos económicos, políticos y simbólicos, porque resulta una posibilidad de redistribuirlos.

En otras geografías, Islandia convocó a una Asamblea Constituyente (2010) para enfrentar las soluciones neoliberales a la crisis europea. La presión popular hizo dimitir al gobierno a la vez que impulsar la Constituyente. Algo similar produjo la acción colectiva en Túnez a partir de 2010: derrocó al gobierno e impulsó una Constituyente. Sudáfrica tomó una opción intermedia (1996) para iniciar el largo y difícil camino de desmontar el apartheid: dividió en dos su parlamento, creando dentro de él un comité constitucional.

Hay en todo ello un hecho común: con todos sus problemas, la utilización de los procesos constituyentes es la vanguardia de los métodos usados por los procesos políticos a favor de las mayorías sociales.

Elegir entre una Asamblea Constituyente, un parlamento con facultades constituyentes, o una Comisión de expertos, no tiene que ver con la “originalidad” de un sistema político, ni con respectivas ventajas y desventajas técnicas de tales opciones.

Tomar la opción por una Asamblea Constituyente permite mantener la distinción entre poder constituyente y poder constituido. Esto es, confirmar que el soberano es el pueblo y no el gobierno; facilitar la deliberación y la interlocución directa por parte de la ciudadanía sobre los rasgos deseables del sistema político, más allá de lo que está dispuesto a otorgar por sí mismo; y viabilizar la participación política de carácter decisorio por parte de ciudadanos y colectivos políticos, y no reducirla solo a la consulta —cuyas sugerencias no no se transforman en demandas al no ser obligatorias— ni a la ratificación.

Elegir una u otra opción es una decisión directamente política, dependiente de la lógica del régimen estatal que la promueve y, de la presión que la acción popular pueda impulsar para habilitar mayores y más profundas redistribuciones de poder.

II

En Cuba, la celebración de asambleas constituyentes siempre guardó relación con revoluciones. Como todo hecho político, produjeron sus propias luces y sombras.

El ambiente de Guáimaro (1869) fue descrito por Manuel Sanguily de este modo: la “euforia popular, la alegría que inundaba en aquellos días únicos y consagradores de la unión de los cubanos, era de tal magnitud”, “que parecía Guáimaro una nueva Icaria, un mundo de paz y fraternidad soñado por algún furierista o sansimoniano”. (4)

Refiriéndose a ella, dijo José Martí: “El día de la generosidad absoluta en la historia de Cuba, fue el día 10 de Abril.” El excesivo “civilismo”, para hacer una guerra, fue la sombra que el futuro arrojó sobre ella.

La presencia de la Enmienda Platt en la Constitución de 1901 fue el resultado de una imposición, no de una rendición. La perspectiva de una Constitución soberana fue ventilada en la prensa, mítines de calle y la actividad cívica. El Partido Nacional, interpelando a 75 por ciento del electorado –independentista– subrayó como línea “defensora de los ideales revolucionarios” del 95 la necesidad de ir al copo (al máximo) en las elecciones a la Constituyente, para impedir el triunfo de los “malos cubanos”, según llamó a los que consentían el protectorado. A pesar de esos esfuerzos, hasta 1933 incluso autores estadounidenses consideraban a Cuba exactamente eso: un protectorado.

La reforma constitucional de Gerardo Machado de 1928 fue suma de males. En la fecha, le reconocieron como única medida de “sabor democrático” la representación de las minorías electorales en el Senado. La demanda por sufragio femenino llegó a la Convención, pero fue rechazada. El régimen convocó una espuria Asamblea Constituyente, violatoria de la cláusula de reforma de la Constitución de 1901. Parlamentarios opuestos a la reforma –que concedería a Machado diez años de mandato–, fueron asesinados. La reforma suscitó gran repulsa popular. Fue el comienzo del fin del dictador.

En contraste, como resultado de la Revolución popular de 1930, un enorme bloque social clamó por la celebración de la Constituyente. Su celebración fue experimentada como una conquista popular. Sobre ello, la revista obrera Porvenirpublicó estos versos, sencillos pero expresivos de tal estado de ánimo: “A toda la población, / principalmente al obrero / y al campesino, yo quiero / hacer esta observación: / es que pongas atención / en esta Constituyente / y que tengas muy presente, / que sólo con la unidad / nuestra clase salvará / y hará a Cuba independiente.”(5)

Hacia su futuro inmediato, esa energía fue capturada por la corrupción, hasta reaparecer en los 50 como bandera de lucha frente a la dictadura de Fulgencio Batista.

La Revolución de 1959 produjo cambios y experimentaciones propias cuyas novedades alcanzaron significación universal. Sin embargo, en esta área pesó, y pesa, la influencia soviética y la opción que ha hecho el poder político cubano con contenidos tanto propios como nacidos de aquel proceso, para sus necesidades de gestión del poder.

El anteproyecto de la Constitución de 1976 fue elaborado por una Comisión Redactora. Una vez aprobado por el Buró Político y el Consejo de Ministros, fue llevado a discusión popular. El Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba (1975) lo elevó a la categoría de Proyecto, que fue refrendado en plebiscito popular con 97,7 por ciento de los votos.

En su reciente sesión ordinaria (21-22 de julio de 2018), la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) conoció del anteproyecto de reforma total de la Constitución. El documento fue elaborado esta vez por una Comisión Parlamentaria, ha sido aprobado por la ANPP, y entre el 13 agosto y el 15 de noviembre será llevado a consulta popular; la asamblea aprobará la nueva versión que integre los resultados de la consulta y luego será ratificada en referendo.

Con ello, los cubanos tendremos un proceso que se vivencia, en promedio, una vez cada cinco procesos constitucionales: el mismo parlamento existente antes de iniciar el proceso constituyente debate (en el caso cubano existe además consulta popular), y aprueba la nueva Constitución.

La Revolución de 1959 fue la glorificación máxima del poder constituyente en la historia nacional. La participación social que desató dio cabida a una muy profunda inclusión política y a la diversificación de los espacios de participación. Sin embargo, el poder constituido desde entonces no ha realizado asambleas constituyentes, ni plebiscitos (salvo el que aprobó la Constitución de 1976) ni referendos, ni se ha verificado alguna iniciativa legislativa popular, tal cual la reconoce la Constitución.

El instrumento de participación política empleado con mayor frecuencia es la consulta popular, pero no ha contado con carácter vinculante. De acuerdo con la naturaleza de este repertorio, en un proceso de consulta los ciudadanos disponen de iguales posibilidades de agregar demandas. Sin embargo, los resultados no obligatorios de la deliberación estructuran una relación asimétrica de poder entre la ciudadanía y las instancias máximas de decisión. Ello, por lo siguiente: la base aporta opiniones y propuestas y el nivel superior se reserva su decisión, ejecución, control y evaluación.

En el diseño institucional vigente, solo la ANPP tiene facultades constituyentes. No las tiene un ciudadano, ni una suma de ellos, ni movimientos ni organizaciones sociales. (6)

Por lo mismo, la ANPP es el único sujeto legitimado para reformar y elaborar la Constitución, y para activar el referendo constituyente. El hecho acarrea un problema grave: la Constitución transfiere la soberanía desde el pueblo hacia la Asamblea. La considera como el Poder Constituyente, cuando debe serlo la ciudadanía.

En materia constitucional, las facultades de la Asamblea –como único poder constituido y constituyente a la vez– resultan primarias respecto a las facultades de sus mandantes, sus electores, el pueblo. El argumento es que la ANPP es la representante del pueblo, y es votada por él.

Para explicar el problema que esto plantea, llevemos un ejemplo al absurdo: 6 millones de cubanos podrían haber estado interesados en que el proceso de elaboración de la nueva Ley de leyes se llevase a cabo a través de una Constituyente. Sin embargo, por la actual regulación no es siquiera necesario hacer la pregunta de si es un interés social, si es provechoso para esta sociedad y cuántos ciudadanos están interesados en llevarla adelante.

Exclusivamente los 605 representantes en la ANPP han estado facultados para realizar tal proceso. Ello sucede en un sistema político cuyo discurso público es muy crítico de la democracia representativa y defensor de la participación directa de la ciudadanía. Es legal, pero seguramente existe en Cuba más de una opinión que ofrezca alternativas sobre cómo asegurarle a la ciudadanía más canales de entrada al proceso constitucional.

Con esa lógica, el diseño institucional vigente por más de 40 años se ha alejado de lo que históricamente ha sido la versión revolucionaria sobre el Poder Constituyente.

Esta cuestiona que el Poder constituyente y la soberanía, al incorporar y proteger contenidos conservadores, erigieron al Derecho, y a una forma de configurar los derechos, en protección frente a la democracia, esto es, frente a la creación de nuevos desempeños estatales y contra la inscripción de nuevos o renovados derechos individuales y colectivos.

Al mismo tiempo, en oposición a ello, esa versión asegura que el Poder constituyente está latente –como poder del pueblo– y es susceptible de ser activado siempre para impulsar al constituido a alcanzar mayores cotas de libertad, justicia y dignidad.

Martí comprendió a fondo este asunto: organizó una guerra y creó un partido, pero no escribió una Constitución para traerla hecha en el barco que lo trajo a la guerra en Cuba. Sabía que la Ley de leyes tenía que dársela el pueblo cubano a sí mismo, en caso de triunfar la revolución, y que, sobre el plano de la política de oficio, tendería la República su poder constituyente –“la vista colérica en busca de nueva aurora”– y el mando sobre su gobierno.

Desde esa comprensión sobre el carácter indelegable de la soberanía, Martí nombró precisamente “Delegado” a la máxima autoridad del Partido Revolucionario Cubano. Un día antes de morir, lo dejaría escrito aún para una situación de guerra: “seguimos camino, al centro de la Isla, a deponer yo, ante la revolución que he hecho alzar, la autoridad que la emigración me dio, y se acató adentro, y debe renovar conforme a su estado nuevo, una asamblea de delegados del pueblo cubano visible, de los revolucionarios en armas.”(7)

El presidente Miguel Díaz-Canel ha insistido en que el texto de 1976 será reformado porque “necesita una actualización acorde a los nuevos tiempos”.

A la espera de poder discutir los contenidos del Anteproyecto, cosa que haré en textos sucesivos, parece claro que, para empezar, la forma de elaborar la nueva Carta Magna no pone a Cuba en el mapa más avanzado al respecto.

En América Latina casi la mitad (46 por ciento) de sus cambios constitucionales, entre 1947 y 2015, se han realizado a través de Constituyentes. La tendencia ha aumentado decisivamente en los últimos 20 años, lapso en que se conformó el más amplio arco afín a la Revolución cubana en la región desde 1959. De hecho, en la región, en las dos últimas décadas, la activación de procesos constituyentes ha sido la seña de identidad de las experiencias progresistas de cambio social. Cuba no compartirá, por el momento, ese hecho.

Notas:

(1) Fernández Álvarez Tabío. (1946) Teoría general de la Constitución cubana, Jesús Montero Editor, La Habana, p. 349

(2) Matías Franchini. (2007) “Asamblea Constituyente en Bolivia: Génesis, evolución y conflicto en el cambio”, CADAL, Año V, Número 74, 5 de junio. p.7

(3) Luis Octavio Diviñó (1936), “El artículo 117 (sic) y la asamblea constituyente”, Carteles, Vol. 27, No. 30, julio 26, p. 34. El título se refiere a la cláusula de reforma del artículo 115 de la Constitución de 1901, cuya discusión, reforma e impugnación, fue central para abrir el proceso constituyente de 1939-40.

(4) Citado en José L. Franco: La Revolución de Yara y la constituyente de Guáimaro, Publicaciones del Comité Pro-Centenario de la Bandera, 1850-Cárdenas-1950, AYON Impresor, La Habana, 1950.

(5) Antonio V. López. (1940) “Al pueblo de Cuba”. Porvenir, Federación Sindical de la Industria Alimenticia y Química, Año I, Num. 32, mayo.

(6) En la presentación del anteproyecto de nueva Constitución en la ANPP (21.07.2018), Homero Acosta explicó que se propone un cambio: se habilita con iniciativa constituyente a 50 mil ciudadanos. En otro texto, cuando esté publicado de modo íntegro el anteproyecto, comentaré este aspecto.

(7) José Martí. (1895) “Carta a Manuel Mercado”, Obras Completas, Editorial de Ciencias Sociales del Instituto Cubano del Libro, 1975. p. 169.